论“诉调衔接”制度的改善

摘 要 “诉调衔接”机制作为多元化的纠纷解决方式关键的一环，有助于推动各种纠纷解决方式的组织和程序建设。本文通过研究我国“诉调衔接”的运行模式，针对衔接机制的三大核心路径――“对调解协议纠纷的司法审查” 、“对人民调解协议的司法确认 ” 、“先行调解法典化”分析，思考其运行中存在的问题，以完善诉调衔接机制，补充多元纠纷解决机制理论，从而更好促进社会稳定。

关键词 诉调衔接 纠纷解决机制 民事诉讼法

作者简介：赵焱，宁波大学法学院。

一、“诉调衔接”机制的运行模式与问题

（一）诉调衔接机制运行模式

实务中各地法院推行“诉调衔接”的模式不一，各学者分类也众说纷纭，实践中基本做法概括为下图：

图中可看出，各个程序阶段诉讼与诉外调解衔接方式可总结为“对调解协议纠纷的争讼型司法审查” 、“对人民调解协议的非讼型司法确认 ” 、“先行调解法典化”三大类型，下文以三者为核心路径进行分析。

（二）诉调衔接机制存在的问题

“诉调衔接”机制的运行配置难以保障其高效的系统要求，将从两个方面说明：

第一个方面，现阶段，该机制缺乏法律制度支撑。人民法院对于人民调解的指导与监督职能是法律规定的，人民调解协议的效力也在最高院的司法解释中做出了特别的强调，但仍没有一项规范性文件对“诉调衔接”的具体内容、实施程序作出规定，三大核心衔接路径仍需进一步完善。针对第一个路径――对调解协议纠纷的司法审查，其有效性难以保障，许多问题尚未明确。对第二个路径――司法确认程序仍存在争议之处。司法确人程序从形式上对当事人合意达成协议的肯定，但该合意在双方达成协议之时便成立，不存在对协议效力确认与否的问题。应当赋予一方当事人启动确认程序的权利，同时赋予对方当事人异议权以维护其权益。同时，近年来虚假调解、恶意调解等现象更是日益增多。针对第三个路径――先行调解的法典化中许多问题值得商榷。

问题一，“调解优先，调判结合”引发歧义，调解优先针对的是诉讼外的调解，主要目的在于诉前进行调解将案件分流至人民调解、行政调解等诉讼外的渠道，缓减法院审判压力，并非贯穿于整个诉讼程序，而该方针未作区分，含义模糊，造成在诉讼中也贯彻调解优先这一思维影响，以至于法院将调解在诉讼中的地位拔高，要求法院全程调解，片面的以调解结案率为评价标准，导致实践中强制调解、过度调解泛滥，使衔接陷入困境。

问题二，诉外资源保障力度不足，诉前分流效果不佳。委托调解的组织调解效果不好，受委托组织积极性不高，专业人才缺乏，当事人不愿意接受，担心调解协议的效力。

问题三，分流机制成为法院屏蔽风险的投机行为。有的法院通过诉前分流，将易引起群体性矛盾、执行难等高风险、难解决的案件拒之门外，丢失了调解优先的本来意义。

问题四，该机制未形成统一的操作程序。并没有建立统一的理论，概念、性质、原则、操作程序尚未形成共识，且无完整的运行机制。对于同一案件，不同种类调解机制的适用顺位要怎样科学设置，以及其与司法裁判制度的衔接路径还是问题。这将在实施中对具体程序规则、行为效力等产生不同的影响。

第二个方面，“诉调衔接”机制缺乏人才保障。目前，我国处于社会转型时期，矛盾纠纷日趋交织繁重、法律关系复杂化，这就对审判工作和调解工作都提出了高要求。而当前获得一定成效的“诉调县级”仍普遍存在调解人员学历层次较低、调解方法陈旧、法律知识缺乏、知识更新较慢和年龄结构老化的问题。诉外调解人员工资低，感觉受到冷落，跳槽现象频发，致使调解工作人员流动性增强，诉外调解协议亦因此存在多种缺陷并大大降低了司法确认成功率。

二、完善“诉调衔接”机制的建议

（一）完善诉调衔接机制的基本思路

法院应树立正确的角色定位，正确理解诉调衔接的目标，切忌把缓减案件压力、减少上诉等直接目标当作最终目的，正确处理审判与调解的关系。在多年的实践中审判与调解表现出此消彼长的关系，一味强调判决则忽略了调解，过分注重调解则导致判决的削弱。法院致力于寻找二者之间的平衡，努力推动调解和防止调解的滥用。针对审判与调解的关系，这对诉讼与调解衔接提出更规范的程序要求，划分诉讼调解与诉讼外调解的界限，将两种不同的调解制度衔接，在实践中防止滥用与不规范，建立合理的评价机制，制定相配套的管理制度，避免片面的评价标准，投入更完善的监督。因此对调解制度应秉持客观的态度，尊重当事人的意愿，充分发挥其优势作用，与诉讼制度有效的衔接，保障二者的健康持续发展。诉调衔接工作要作为司法行政的一项重要工作进行部署、指导和考核。法院和司法行政部门更要加强对诉调衔接工作的宣传，尤其是要宣传人民调解的性质、特点和优势。

（二）完善诉调衔接机制的具体建议

当然，更为重要的是要健全机制，确保运转，可以从以下方面入手：

第一个方面，完善“诉调衔接” 运行的关键是机制的建构。三大核心路径存在的问题亟待解决，该路径的完善是机制建构的核心所在。

路径一，明确调解协议效力解决路径一对调解协议纠纷的司法审查争议的焦点。当事人在发生争议后不愿调解或调解未成功的处理应当明确。

路径二，准确定位司法确认的角色以化解对路径二司法确认程序的质疑。虽司法确认程序赋予司法确认书具有执行力，但这不应成为一种解决纠纷的常态。设立司法确认制度，只是表明司法对人民调解的监督与支持，而不是司法“替代”人民调解。 路径三，弥补路径三先行调解的法典化之不足，防止立法在实践中走形。

明确先行调解的含义，避免误解。根据司法政策的解读，“调解优先，调判结合”两个调解的界定范围应是不同，诉前调解制度与诉讼调解有本质上的区别。但法条关于先行调解是针对诉讼调解或是诉讼外调解尚未明确，易造成不同解读。以此，建议立法部门对此作出解释，明确定义，统一流程，规范程序，加强监督。

保障当事人的诉权与程序权利。调解的程序规定极低，对调解人员的规范几乎无可见，将当事人的利益完全交由调解人的个人操守，调解的目的能否实现依赖于调解人员的素质。这便是实践中常发生调解滥用的症结所在，应尽快明确调解适用范围、判断标准等相关程序，增加当事人的异议权，保障当事人的选择。

法官保持应有的公共理性。即公民的理性，从社会立场出发。法官在调解中保持公共理性，不掺杂个人目的与主观色彩，用公共理性提出解决方案，实现先行调解的立法目的。在审判人员参与调解的案件中，若调解不成功，当事人在调解中作出的不利妥协被作为证据而受到不公正的裁判，当事人又通过何种方式予以救济？这样的情况下，法官是否需要回避，证据排除规等制度亟需具体完善，避免当事人仅得到口头的正义。

规范诉调衔接工作流程，对诉前调解、委托调解的案件进行甄别分流，尽可能减少流转环节，采取最为有效、便捷的方式解决纠纷，最大限度地方便当事人。法院要会同司法行政机关根据诉调衔接工作流程制定统一的与诉调衔接工作相配套的流转文书。

第二个方面，建设人才，充实队伍。人才是推动“诉调衔接”机制运行的内在驱动力，本文提出“三化”道路推动高效队伍的建设。

调解组织专业化。根据实际情况，对调解员的选任程序、选任条件、考核标准等进行规范以提高调解员队伍的准入门槛，使其专业化、专职化。加强调解人员的法学专业知识训练，开展专题讲座、学术沙龙、实践观摩等研讨活动交流诉调衔接的问题，提供咨询服务，掌握国家法律法规、政策，提升其个人魅力。使调解员具备相应的综合素质。

评价机制规范化。制定规范的考核评价、奖惩激励机制与制约体制，避免片面的调解率或是结案率为标准，充分挖掘调解人员的自觉性与能动性。

运行机构专门化。设立专门机构统筹协调“诉调衔接”机制的相关工作事宜，负责指导工作的日常联络与落实，法院设立诉外调解档案中心，构建信息反馈、资源共享平台，实现双方的业务沟通，增强诉调衔接工作的规范性和科学性。