论WTO农产品补贴争端案对我国的启示

摘 要 农业补贴是发达国家进行农业保护、干预农产品贸易极为重要的手段。在世界贸易自由化和各国加大农业支持的背景下，农产品贸易成为世界贸易最为敏感和关注的领域之一，农产品贸易争端愈演愈烈，农产品贸易也成为多哈回合各成员方争议和关注的焦点。因此，研究如何通过运用WTO中的争端解决机制来解决国际农产品贸易补贴争端，对我国农业补贴政策的完善具有实践意义和理论意义。

关键词 GATT WTO 争端解决机制 农产品 补贴

作者简介：杜玉琼，四川大学法学院教授，硕士研究生导师，研究方向：国际经济法；程秋婧，四川大学法学院硕士研究生，研究方向：国际经济法。

补贴是指“一成员政府或某一成员政府的任何公共机构向产业或企业提供的财政资助、对企业收入和价格的支持。”①可以理解为：补贴是政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动提供的转移支付，即所谓的“一国政府对其产业所赋予之利益”。农业补贴就是政府财政对农产品的生产、流通和贸易活动进行的转移与支付。

各国补贴政策是提升国家产业竞争力的重要手段，同时也会阻碍世界自由贸易的发展，成为各国贸易冲突的重要原因。因此，世界各国特别是发达国家为了避免世界贸易战的愈演愈烈和贸易秩序的破坏，客观上要求有一套国际规则对各成员方贸易政策加以约束。

一、农业补贴的国际规则

GATT1994以及《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《SCM协定》）都对产品的补贴与反补贴做了一系列约束和规制，乌拉圭回合谈判产生的《农业协定》（以下简称《AOA协定》）是专门针对农业补贴而制定的规则，它以特别法的身份对农业补贴的范围和约束事项作了较为明确的分类和陈述。

（一）GATT1994有关规定

关贸总协定（以下简称“GATT1994”）对农产品出口补贴的约束主要体现在第16条。该条所规定的受约束的事项是指政府对产业、企业给予或维持补贴，包括任何形式的收入或价格支持，从而直接或间接的增加了在它的领土上输出某种产品或者减少在其领土上输入某种产品。若这项补贴对另一成员方造成严重损害或严重损害的威胁，可以对其进行限制。这样的损害和威胁须作用在进口和出口成员方，对其正常贸易造成不适当的干扰。②

GATT1994倡导成员方限制对初级产品输出实施补贴，这样的补贴在出口时应对照之前贸易时期对市场份额造成了不良影响。对于除初级产品以外的任何其他产品的出口，政府不得以直接或间接的方式给予产品出口售价低于国内售价的任何形式的补贴，且不得实施新的补贴以扩大现有补贴范围。而对出口价格的变动没有刺激性影响并且其目的在于稳定国内农产品的价格或者稳定国内生产者收入而进行的农业补贴不属于约束事项。

（二）《SCM协定》有关规定

《SCM协定》针对的是产品，包括初级产品③和非初级产品，约束的补贴是具有专项性的补贴。

如果政府补贴方式普遍适用于补贴机构管辖范围内的企业和行业且被广泛采用，即非专项性，则允许根据世贸组织相关规定提供政府补贴；如果政府限制少部分受补贴方获得补贴，则贸易可能会受到影响，补贴将通过反补贴法进行处理。④但是如果存在以下情况，则即使是事实上的补贴，也属于专向性的补贴：实际受补贴方的数量有限；某些受补贴方是补贴计划的主要受益人，或通过补贴计划获得了与之不相称的利益；补贴机构自行决定为特定行业提供有别于其它行业的优惠条件；取得补贴时需要部门的批准，结果导致只有少数部门获批准得到补贴。⑤

（三） 《AOA协定》的相关规定

在乌拉圭回合中形成的《农业协定》（以下简称AOA协定）规定了三个方面的重要内容，分别为市场准入、国内支持和出口补贴。其中，国内支持和出口补贴都属于农业支持政策的范围（包括但不限于补贴），是该协定的重中之重。

1.最低市场准入。最低市场准入的含义是各成员方应该对一些过去被高度限制或少量进口甚至是禁止进口的农产品，作出最低市场准入机会的承诺。现行市场准入是对相关农产品每年关税配额准入量内的产品进口，按较低的关税税率征税；超过关税配额准入量的农产品进口则要按较高的税率征税，这样一来便形成了配额内及配额外两种不同的税率。

2.国内支持削减承诺。国内支持措施可按照其对正常贸易秩序影响程度的不同被区分为“绿箱”、“蓝箱”和“黄箱”这三种政策措施。其中，“绿箱政策”是指根据AOA协议不需要对产品作出减让承诺的国内支持政策，包括科研、技术推广、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划等措施，这些政策措施对贸易只产生极小的影响，所以不需作出减让；“黄箱政策”是根据AOA协议的规定对产生贸易扭曲、需作出减让承诺的国内支持政策，这要求成员方用综合支持量来计算其国内支持措施的货币价值，并以此为尺度来对国内支持措施予以逐步削减；“蓝箱政策”是AOA协议中对一系列相关条款的通行表达方式。这些条款规定与农产品限产计划相关的支付，例如休耕地差额补贴等，即可免予作出减让承诺。 3.出口补贴⑥削减承诺。除符合《AOA协议》和该成员国减让表列明的承诺之外，成员国不得以其他任何方式提供出口补贴。削减的范围包括：根据列明的约束事项分为对出口补贴额的逐年等量削减和对出口补贴量的逐年等量削减；针对一成员国基期内没有进行出口补贴的农产品，禁止将来对该产品的进行任何形式的出口补贴；对加工农产品的出口补贴须小于对该农产品本身的出口补贴。

二、WTO的农业补贴争端典型案例

（一）巴西诉美国陆地棉花补贴案

2004年6月，巴西对美国陆地棉花补贴提起申诉，指控美国的许多补贴措施违反了GATT1994第16条、SCM协定以及AOA协定的相关规定。这是WTO第一起农业补贴争端案，专家组支持了巴西的指控。

本案专家组通过审查近几年世界市场棉花价格趋势，结合美国棉花补贴的性质进行分析，最后裁定：美国强制性的补贴项目与价格紧密挂钩，与世界市场棉花价格抑制有因果关系。

该案的裁决不仅首次确立了农业补贴争端同时适用AOA、SCMA及GATT1994等相关协定，还将主要规范工业补贴的进口替代补贴的效力延及农业补贴，对之后的农业补贴争端具有很大的指导作用。专家组针对该案所做出的裁决表明，即使是农产品出口信贷担保也应受农业出口补贴纪律约束，这引起了成员国的极大关注，也对新一轮的农业谈判产生了重大影响。该案对WTO规则在农业补贴上的适用和解释具有重要的参考意义。

（二）韩国牛肉进口措施案

1999年澳大利亚、美国控诉韩国19

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7、1998年度对牛肉提供的国内支持措施超过了《农业协定》允许的10%“微量支持水平”，应当被计入现行综合支持总量中，而且现行综合支持总量超过了相应年度的承诺水平。韩国则认为其牛肉综合支持未超过微量支持水平。

本案双方争议的焦点是：如何计算对牛肉的市场价格支持，综合支持量的计算究竟以《AOA协议》附件三规定的方法为准，还是以减让表第四部分规定的 “构成数据和方法”为准。

《农业协定》附件三规定“市场价格支持的计算应使用固定的外部参考价格与适用的管理价格之间的差额乘以有资格接受适用的管理价格的产量。为维持该差额的预算支出，如购进或储存费用等，不得计入综合支持量。” 韩国主张适用减让表第四部分中规定的“构成数据和方法”进行计算，但专家组和上诉机构均采纳了《AOA协议》附件三规定的方法计算。上诉机构裁定，韩国违反了《农业协议》第一条第1项的规定。该案是WTO农产品补贴有关国内支持量计算的典型案例，因为依据这两种解释方法所计算出的市场价格支持有很大差距，而这种计算方法的差距直接影响到国内支持措施是否超出成员方所作出的承诺水平。

（三） 加拿大乳制品案

2010年10月美国和新西兰以加拿大政府有关工业用奶特殊类别计划违反《农业协定》相关规定，向WTO争端解决机构提起申诉。这种特殊牛奶计划是将工业用奶分为两类：即生产国内市场销售的牛奶和生产出口贸易的牛奶，用于生产出口乳制品的牛奶的价格明显低于国内用奶价格。

专家组和上诉机构主要围绕着以下措施进行审理：

1.关于“政府或其他代理机构”的界定。《AOA协议》第9条第1款条（a）项规定了“政府或其他代理机构”。上诉机构认为，政府具有一定的法定职权，通过这种权利管理、控制、监督个人并规制其行为。“政府机构”是行使政府授予的权力而实现政府职能的实体。

2.争议措施是否构成对农产品的直接补贴。专机组认为只要政府介入了企业或产业的管理或支持其机制运行，即便政府部门只是提供了实物支付，未直接注入资金，也视为政府或其他代理机构“提供”了直接补贴。

3.国内支持是否构成“生产补贴”。上诉机构认为本案中的国内支持措施，使加拿大国内生产者获得了额外利润，并且补贴了其奶制品在国外市场上的销售，这样即形成了国内支持的“溢出效应”。这也将构成出口补贴，即“由生产者供资的补贴”。

本案得到了专家组和上诉结构的支持，对《AOA协议》第九条第一款的适用并进行了解释，是关于国营贸易的典型案例，也是WTO历史上首例涉及《AOA协议》出口补贴规则的争端。国营贸易企业的市场分割成国内和国际市场，也形成了“国内补贴”。

三、对我国农业支持政策的启示

我国是一个农业大国，我国目前的农业部门的就业率和农业生产效率都不容乐观，农业现状决定了我国应在不违反WTO规则下推进惠农政策，加大农业投入。近年来WTO争端解决机构所做出的农产品补贴案裁决，为我国完善农业支持政策提供了学习和参考的依据。

（一）WTO有关农业补贴规则的互相融合，叠加适用，对我国的农业政策产生了重大影响

美国“陆地棉补贴”等农业争端案，专家组和上诉机构在审理和裁决中确立了WTO相关农业补贴规则――《AOA协定》、《SCM协定》、GATT中关于补贴的相关条款，除非这些条款间存在明显的冲突，否则这些条款均应叠加适用。这项法律原则警醒成员国在 “和平条款”终止适用后，无论何种类型的农业支持措施只要属于《SCM协定》规定的“补贴”，在WTO下都属于“可诉补贴”。在“美国陆地棉”案中上诉机构的裁决表明出口融资支持措施、农产品信贷担保等都是规避出口补贴承诺的行为。 我国的农业支持政策应借鉴欧美等发达成员的做法，如：在《AOA协定》下虽然承担了削减农业支持和出口补贴的义务，但仍然保留了庞大的农业补贴――采用基期选择、削减模式等技术手段。同时，中国应调整农业支持政策结构，把政策重心由保护转为支持，充分利用WTO“绿箱”支持政策，提高中国农产品在国际市场上的竞争力。

目前欧美等发达成员对农业支持的力度极大，会损害我国农业和减损我国农业支持政策的效果，扭曲世界贸易秩序。中国等发展中国家成员应积极利用WTO争端解决机制挑战欧美等发达成员的农业政策。巴西诉美国高地棉花案的成功，这不仅对发达成员的农业政策产生重大影响，也为发展中成员，特别是为那些备受美国等发达成员对初级农产品之害成员，敢于和积极利用WTO争端解决机制解决贸易争端。同时也影响了发达国家与发展中国家农业补贴议题谈判的天枰，也说明了WTO规则由权利导向进一步向法治化导向的转变。

（二）进一步完善我国的农业支持政策

美国陆地棉案，加拿大奶制品案等，WTO专家组和上诉机构对农业出口补贴规则进行了严格地解释和适用。在美国陆地棉案中上诉机构就明确解释，虽然美国政府部门并未直接向其棉花产业提供资金支持，但因为政府部门的行为涉及到其行政管理体制，所以也可能被视为出口补贴。上述农产品补贴案的裁决对我国政府促进农产品出口的政策体系和管理体制，有重要影响作用。

我国和其他WTO成员国的的农业支持政策相比还存在较大的差距，仍需完善。如：地方政府通过对本地农业实施税收减免，提供信贷和信贷担保等农业支持政策，虽然一方面有利于促进农业发展、农产品出口，同时也存在较为明显的禁止性出口补贴，违反WTO规则，很容易被提起WTO申诉。因此，我国应对目前的农业支持政策进行梳理并对其调整，使其一方面符合WTO相关规定的要求，另一方面使我国对农业的国内支持法制化、制度化，具有长期的稳定性，为我国农业和农民提供良好的法制环境。

（三）我国需建立一套农产品补贴争端解决的国内应对机制

WTO的争端解决程序需要经过一套复杂的发起、调查、协商、申诉、审理、建议、裁决等程序。我国当前有关农业的立法，还没有一套与WTO相关规则相对应的国内解决贸易争端的机制和程序。在涉及农产品补贴争端中，如何考量另一成员国的国内补贴和出口补贴量？如何衡量该出口补贴是否对双边或多边农业贸易造成不良影响和侵害，以及侵害程度表现如何？我国的农民如何反应其可能被侵害利益的诉求？满足何种条件我国能直接将争端提交WTO？如何配合WTO有关专家组、上诉机构进行证据调查？这些问题在我国关于农业补贴的立法中没有找到具体的答案，有待出台相关的法律法规对于国际争端的国内应对机制予以明确。

四、结语

WTO各项规则之间的不断融合是基于各类争端相关规则的不断适用和解释，是WTO成员方经济利益不断博弈的结果。随着国际贸易的不断发展，农业贸易摩擦是不可避免的，中国也越来越多地面临农产品贸易争端。因此，我国一方面应在遵守WTO规则的前提下，完善我国国内相关法律；另一方面，不断关注WTO典型农产品贸易争端案例，学习研究WTO相关规则的解释和适用，从中找到适用规则解决争端的规律，积极利用WTO争端解决机制解决争议。

注释：

①SCM 协议第 1 条.

②GATT1994第16条第1款.

③《SCM协定》中将“初级产品表述为：天然形态的农、林、水产品，或为在国际贸易中大量销售而经过通常要求加工的产品。

⑤SCM 协议第 2.1（c） 条.

⑥在AOA原文中表述为“视出口实绩而给予的补贴”，指政府为鼓励海外销售财政支持给予的特殊奖励。