政府信息公开制度的实施困境

摘 要 随着法治国家的不断建设，人们的权利意识越来越强，《政府信息公开条例》应运而生。这体现了国家法制建设的进一步完善，它的颁布是对人们知情权的保障，是人们行使参与权的信息来源，是保障人民当家作主地位的重要体现。但是这条顺应时代发展的法律制度并没有发挥其极致的作用。政府信息公开制度还不够完善，其在立法、执法等方面仍存在着很多问题。本文主要通过对政府信息公开制度的介绍，谈谈现阶段我国政府信息公开制度存在的问题，并就这些问题应该采取怎样的对策提出相关见解。

关键词 政府信息 公开 知情权 民主法治

作者简介：王浩，四川大学法学院，研究方向：刑法。

《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关通过一定形式记录、保存的其在履行职责过程中制作或者获取的信息。学术上对政府信息从广义上加以理解。广义的政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依法履行行政管理职能的组织，在依法履行行政管理职责和提供公共服务时产生、获取、利用、制作、掌握的，通过纸质、磁带、网络或其他载体反应的，依照法律规定应当公开发布的内容。包括经济、政治、文化、生活、社会等各个方面。

一、政府信息公开的历程与现状

二、政府信息公开的重要意义

（一）政府信息公开是对公民知情权的保障

我国宪法规定公民享有知情权，其所指的知情权就是公民获得国家行政机关的行政行为和工作程序的相关信息的权利。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府的一切权力来自于人民，并且受人民的监督。但是政府信息公开过程中的执行行为经常与公众发生矛盾和纠纷。政府是信息的最大掌控者，其往往公开对其有利的信息，对于公民真正关心的信息公开很少。只有加强对政府信息公开制度的建设才能有效保障公民的知情权，使社会的每一个成员都真正体验到政府的民主。

（二）政府信息公开有利于防止腐败

实践证明，一个缺乏监督的政府就容易滋生腐败和不正之风。政府信息公开使政府的行政行为和行政服务面向社会公众，在群众的眼光下，政府受到了有效监督，其权利行为就会受到限制。2005年美国一项民意调查显示，70%的美国公民都关注政府对信息的公开，大约三分之一的美国公民有过向政府要求公开信息的经历。我国近年来公众对政府信息公开的关注度也越来越高，例如北京律师李劲松向多个部委申请公开“三公经费”，多地出现公众申请公开拆迁补偿标准等等。在公民的监督下，政府的透明度就会更高，有利于打破“暗箱操作”，防止权力的腐败。

（三）政府信息公开有利于建设“阳光政府”

政府信息公开是提高政府公信力的一个重要手段，也是建设“阳光政府”的必要途径。政府信息公开作为联系政府与社会和公众的重要桥梁，各地政府在实施公开的过程中，一方面保证了公民的知情权，使政府与公民之间的信息交流得到加强，也使公众对政府的权威和政策的支持率得以提高；另一方面加大了政府对公民所需的关注，政府与公民之间的互动得到增强，政府的治理环境更加优化，政府的公信力得到了大大增强。只有政府公信力不断提高，民众才会拥护政府，才会相信政府是一个“阳光政府”。

三、政府信息公开制度存在的问题

（一）行政机关的保密思想根深蒂固

信息公开是一个信息产生、获取、传播、扩散的过程。因此，它受到整个信息环境的影响和制约。所以说政府信息公开亦是如此，它不仅受到政府内部相关因素的影响，也受到整个外部社会信息环境的制约。我国曾长期处在一个封闭的状态中，封建的保守思想根深蒂固，政府信息公开的行为不仅仅是一种行政行为，而且也是一个国家政治文化的体现。我国的传统政治文化中，大一统思想下的专制主义长期处于主导地位，中央集权思想统领了数千年，这种传统的政治文化思想在经历漫长的历史过程后，已经深入人心。要想在短暂的时期内彻底排除这种文化思想绝非易事。受这种保密思想的影响，政府机关难免会在行政活动中保留信息，是政府信息公开达不到人民心中的程度。我国现在关于政府信息公开制度内容的规定还不完善，最主要的就体现在保密的范围过广，政府在很多应当公开的信息上贴上保密的标签作为拒绝公开的理由。保密范围过广或过宽的问题已经成为很多政府在信息公开执行过程中存在的问题。

（二）公开的信息内容有限，公开与保密界线不清

政府信息公开的内容有限已经是民众讨论的热点话题。我国目前政府信息公开的情形能够概括为“四多四少”，也就是形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动参与的少。政府信息公开制度要求公开的不仅仅是结果，而应当更注重过程的公开。民众更想要知晓的是公开行政过程，而非行政结果。只有加大对过程的公开，民众参与的积极性才会增加，同时也给他们的参与提供便利。 现如今政府往往只把正面的信息予以公开，却很少公开政府行政工作中存在的失误、不足、疏漏等负面的信息，即所谓的“报喜不报忧”。这种趋势下公开的政府信息内容是非常不完善的，政府有很大的自由裁量权。目前政府公开的信息大部分是公众知晓的和价值小的信息，而公众和企业真正关注的信息很少。

我国现行的《档案法》、《保守国家秘密法》中规定的保密内容对政府的一些信息起了保护作用，但是其中的一些规定已经不能适应现在社会主义法治国家的发展要求，这些规定阻碍了政府信息公开制度建设的进程。正由于这些法律规定不合理的存在，有些地方政府就利用这些法律条文拒绝公开政府信息，使公民的知情权得不到保障，利用“涉及国家机密，是法律规定不得公开”为理由拒绝公民的信息申请。公开与保密没有明确的数据规定，界限模糊，成了政府拒绝信息公开最有利的屏障。

四、加强政府信息公开制度建设的对策

（一）提高领导干部打造“阳光政府”的意识

我国政府信息公开制度不能有效贯彻，信息公开制度得不到强有力的保障信息公开的程度达不到民众心中的要求，有很大一部分原因在于行政人员的执行力度还不够。因此，加强政府信息公开制度建设的重要一步就是要提高各部门领导干部主动公开政府信息的意识，在不断与老百姓接触交流的工作中，提高为人民服务的意识，使他们树立起以打造“阳光政府”为目标的科学价值观。在公开政府信息的实践和成果中认识到加强政府信息公开制度建设的重要性，认识到信息公开是促进政治民主、经济发展和社会进步的有利途径。从而转变领导的思想观念，在今后的工作中主动公开政府相关信息。

（二）扩大政府信息公开的范围，正确处理保密与公开的关系

世界各国将政府信息公开的范围主要分为两种：一种是先概括后排除的方式。如日本《信息公开法》采用概括加排除规定，英国《政府信息公开实施报告》则采用概括式规定，美国《信息自由法》第二款规定了9项可以不予公开的信息，并用第3款加以补充等。另一种方式是对政府信息公开的事项进行列举。例如韩国《信息公开法》规定，公开的信息应当是公共机关在履行职务过程中制定或着获取、负责的文书、照片、胶卷、磁带、电脑修改的媒体上记载的有关情况，属于概况例举。第一种方式是指先概括指出政府应当进行信息公开，然后采取排除的方法确定不应当公开的事项，如国家秘密、商业秘密、个人隐私等。我国采取的是第二种方式。但是在处理例外的秘密事项与应当公开的内容时，没有明确的规定。也就是保密与公开的关系没有处理好。我国的《保密法》制定比较早，现在实行的仍然是八十年代制定的《保密法》。但是随着改革开放我国社会环境的发展变化以及整个国际社会外部环境的变化，这部历经近三十年时代变迁的法律显然已经不再适应实际社会环境了，其中规定的一些保密信息已经过时，不符合现在社会政府信息公开政策的要求，有的关于保密信息的规定甚至与信息公开规定相冲突，直接阻碍了政府透明度的提高和“阳光政府”的建设。在实际实施过程中，也有一些地方政府利用这套已经过时的《保密法》，拒绝政府信息公开，侵犯了公民的知情权。

因此，政府应当始终坚持“以公开为原则，不公开为例外”的信息公开法原则，加强对保密法的完善，给国家秘密“减肥”，保障公民知情权，加快政府信息公开制度的建设。国家应当根据实际情况，取消其中不合理的、不能适应现代社会发展要求的保密规定，对于不涉及危害国家安全的信息应当及时公开，并且对有期限限制的保密文件，应当在期限到达后及时向公众公开，不得有推脱，推延现象。同时，应当注重公开内容的时效性，信息的时效性是政府信息重要的评价标准之一，如果政府公布的信息是过时的信息，那么其信息公不公开的实质效果区别不大，只有强调政府信息公开的时效性，才能给政府信息公开制度的建设带来实质性成果。