检察权内部监督与制约工作分离的必要性研究

摘 要 建立和完善检察机关内部监督制约机制对于保证法律正确实施、促进检察机关公正执法、自觉接受监督具有重要意义。但在我国绝大多数场合，对监督和制约都不加区分，甚至互相通用，这对于检察权内部监督和制约而言，无疑是弱化了内部制约对检察权能的制衡作用。本文尝试从监督与制约的区别入手，论证检察权内部监督与内部制约工作分离的必要性，以对司法实践中检察机关内部监督制约机制的建立和完善有所启示。

关键词 检察权 内部监督 内部制约

作者简介：张红霞，湖北省枣阳市人民检察院政研室。

一、检察权内部监督和内部制约的含义

（一）检察权内部监督的含义

检察权内部监督的含义，是指以内部执法机构或部门、个人的执法办案活动作为对象，接受检察机关内部设定主体的审查和过错责任追究，主动自行纠正或被监督纠正执法行为结果。其内容包括上级检察机关对下级检察机关的监督、检察长对本检察院的监督、检察委员会对本检察院的监督、内设机构专项监督。

（二）检察权内部制约的含义

检察权内部制约的含义，是指检察机关内部，诸如侦查、批捕、起诉等各项职权配置不能由一个内设机构行使，或同一检察官不能同时享有几项权责于一身，各内设机构应在执法办案中相互审查，并通过本部门的执法行为直接制约或纠正对方的执法行为。其内容包括控申环节的制约、审查批捕环节的制约、公诉环节的制约、反贪反渎环节的制约等各部门之间的双向制约。

二、检察权内部监督与制约工作分离的必要性

（一）权力起源方面：授权与分权

从检察机关的内部权力起源上看，我国检察机关的权力来自人民代表大会的授权。而作为权力的被授予者，在接受权力的同时，则必须接受授权者的监督，以保证在授权范围内行使权力，即监督是授权的应有之义。具体而言，由“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。” 但在我国，检察权只被宪法授权给检察机关作为整体来行使，而具体行使检察职能的检察官却没有得到宪法上的授权。在实践运行中，则是由检察长将抽象的检察权具体化到检察机关承担的每项检察职能，并细化授权给具体承办的检察官个体。因此，被授权的检察官依授权开展工作时必须要对检察长负责，并受检察长的监督，检察长对承办检察官的监督是保证授权目的实现的必然结果。

而检察机关的内部制约从权力起源上看，则是源自于检察权的具体分权行使，体现司法公正的“权力制衡”精神。在刑事诉讼中，检察机关拥有职务犯罪侦查权、批准逮捕权、立案监督权、审判监督权、刑罚执行监督权等于一身，这种多角色职能的特殊性，决定了在检察机关内部，必须建立起各内设机构之间的相互制约关系，实现检察机关内部各项权力的分离与制衡。

（二）程序启动方面：或然性与必然性

在检察权内部监督中，无论是上级院对下级院的监督，检察长、检委会对本院的监督，还是监察部门等内部专项监督，都是一种事后监督，在事后作为和发挥作用，通过事后监察进行责任追究，而不必然启动监督程序。如上级检察院对下级检察院的监督，无论是对口部门的监督还是交叉部门的监督，都是对下级院可能存在错误的案件或有当事人申诉的案件进行审查或复查；而不是针对全部案件进行审查或复查监督。检察委员会的监督，主要针对重大疑难复杂案件、重大问题的争议处理及与检察长在重大问题上存在分歧时进行监督，且监督工作多以会议形式开展，是事后监督，不具有监督的经常性和时效性。而监察部门的监督启动，只在发现办案人员存在违法违纪、发生错案时才启动监督程序，予以整改、查办或追究责任。

检察权的内部制约是在检察机关内部，主要基于检察业务工作流程、检察职权的分别行使所形成的制约模式，在客观上实现了权力划分、事有所属。如由案管部门统一管理职务犯罪案件线索及其他情报信息并负责交办，而对于案件线索的初查、立案、侦查，则只能由反贪、反渎等具有侦查或初查职责的部门负责办理，在案件侦查终结后是否需要批捕、提起公诉则必须由批捕部门和公诉部门办理，案件判决后当事人申诉由控申部门受理，是否抗诉由诉讼监督部门办理，作不诉处理的由检察委员会研究决定。正是这种部门分设、职能分离、分权制衡的内部制约机制，使得案件一旦进入诉讼程序，分别由不同的部门负责各个流程，内部制约机制就必然启动。

（三）运行方式方面：纵向与横向、统一与分散

检察权的内部监督中上级检察院对下级检察院的领导和监督，主要是通过下级检察院定期的工作报告、报备及述职制度，上级院对下级院的不定期的业务指导和监督，上级院对下级院的请示答复制度，上级院对下级院开展经常性的调查研究、下达和执行各种业务规定等方式运行，客观上形成了上级检察院对下级检察院的一种纵向监督机制。检察长依法统一行使对行政事务及检察事务的领导和监督权，检察委员会通过民主集中制，集体决策统一行使对本院的重大疑难复杂事务及案件的监督权，二者依法奉行检察一体化原则，统一行使对本级院的监督权。而监察部门等开展专项监督的内设机构，其成立的目的就在于由该部门统一对检察机关内部各部门及各个检察人员职权的行使进行监督，以改变多头监督的局面，强化监督效果。

检察权的内部制约是检察机关在检察活动中，由于侦查权、批捕权、公诉权等权力的具体性质、职能不同，在行使时所形成的一种横向制约机制。 它的横向性表现在各项具体的检察权能依据案件流程实行部门分设、权力制衡，从受案、立案、侦查、批捕、起诉等每个环节分设不同的部门承担，从而形成内部程序和实体的相互制约。同时，这种部门分设、各个部门之间相互制约的机制，目的是要打破执法办案权力过于集中而导致的执法专断，以分工分权来获得执法公正，使得检察权的内部制约在运行机制上也比较分散。

（四）关注重点方面：出罪与入罪

检察权内部监督具有“司法”属性和“掌管”性质，监督对象指向的是，检察人员在执法过程中是否能做到依法守法、正确履职，关注的重点主要针对出罪的终结诉讼情形，防止将有罪的人过渡为无罪，将重罪者过渡为轻罪。上级检察机关对下级检察机关的监督，通过及时审查，重点监督下级检察机关作出的不予逮捕、不予起诉及捕后不诉或捕后轻判等案件。检察委员会对终结诉讼的监督，主要体现在，对依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，以及退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足的不诉案件，以及比较重大作不捕处理的案件进行监督把关。专项机构监督，主要是检察院内部纪检检务督察，通过对检察机关内部各个办案环节进行全程跟踪监督，依据错案责任追究制度和检察人员执法过错责任追究制度，对因程序违法。

检察权内部制约是业务部门执法行为权限的分工和组合，是通过打破执法办案权力过于集中而导致的执法专断、权力滥用行为，以分工制约求得执法公正。重在管事，关注的是进入制约程序的案件是否入罪，入罪之后的诉讼延续情形。如举报中心对自侦部门的制约，关注举报线索是否被查处，是否能立案；批捕部门对自侦部门的制约，关注的是是否符合逮捕条件；公诉部门对批捕部门和自侦部门的制约，关注的是案件是否构罪起诉；案管中心对各业务部门的制约，具体通过审查案件管辖权、移送案件材料规范性、证据的完备性、犯罪嫌疑人强制措施情况等，保证受理案件质量，关注的是案件是否入罪，入罪的案件办案流程是否规范和合法，避免不应立案、批捕、起诉的而立案、批捕、起诉。

（五）时间限制方面：不限时与限时

检察权内部监督强调的是一种纵向的、单向的权力制衡，是上位对下位、外部对内部、权威者对非权威者的监督，主要关注的是公权力的运行，一般发生在事后，是一种典型的事后监督，具有滞后性和救济性的特征，是对刑事诉讼中的违法行为开展监督，是以违法行为得到纠正而得以解决，不能从结果发生前进行监督。而内部监督关注的重点是出罪问题，出罪案件大部分嫌疑人均处于非羁押状态。因此，内部监督在时间限制方面比较灵活，不受具体诉讼期限的约束，是在伴随违法行为发生后的监督运作。

检察权内部制约强调的是横向的、相互的权力牵制，是没有隶属关系但有牵连关系的两个主体甚至多个主体之间的相互制衡，一般发生在事前或事中，具有同步性、及时性和实效性的特点。内部制约主要表现为一个程序结束向另一个程序转换时两个诉讼程序的主体间的相互关系，它所关注的是入罪问题，一旦入罪就要严格受案件办理期限的约束和流程的延续，互相制约关系也伴随着诉讼程序的推移而自行得以解决。因此，检察权的内部制约在时间限制方面，受制于各个诉讼程序的期限限制，程序结束时制约关系也结束。

（六）质量控制方面：终结性与延续性

办案质量的好坏是衡量检察工作好坏的一个主要标准。但检察权内部监督和制约在对办案质量的控制方面，也存在着很大差异，这种差异主要体现在对质量控制的效果方面， 内部监督方式对质量的控制效果具有终结性特点，而内部制约对质量控制的效果具有延续性特点。

内部监督方式一般以不捕率、不诉率、撤案率、无罪判决率的高低，以及是否出现错案、进行了国家赔偿作为衡量案件质量的标准和检察业务考核目标中的重要内容；对拟作不立案、不批捕、不诉、撤销案件、错案、申请国家赔偿等作出终结性决定的案件，予以重点监控案件质量。对发现错误或不合理之处，及时提出纠正意见，并向办案部门和办案人员通报，对存在严重违法的情形，依据《执法过错责任追究条例》进行追责。

内部制约则是以相对独立的举报、侦查、侦监、起诉、监所、控申等内部分工为基础，对各个职能部门从办案流程的起点到终点的各个环节分别进行质量控制。主要控制诉讼程序是否合法、案件定性和适用法律是否正确、证据是否符合法定条件、扣押款物处理是否合法等；同时对案件线索的受理、审查分析、分流、初查和初查终结等环节实施重点控制，包括规定举报中心统一受理案件线索并进行审查分析和提出意见；办案部门对分流的线索必须在规定的时间内查处，按期回复结果；从是否依照法律规定立案、是否合理收集证据、是否遵守法定的办案时限、是否依法采取强制措施等方面实施控制，对各个环节发现的质量问题和提出的改进意见，均向上一个办案环节的主办检察官反馈，由其予以改进，这样能够及时发现问题，避免程序错误的延续，对案件质量的控制伴随整个案件流程，不随环节结束而结束。