对《老年人权益保护法》中“社会服务”一章的思考

《老年人权益保障法》（2012年版）中关于“社会服务”的内容只有原则性规定，无法充分保障老年人的照料和服务权益。以社会化老年人照料与服务特征为切入点，论证主体的法律定位、权责划分、资金来源、法律责任等问题，为完善“社会服务”一章提供新思路。

老年人权益保护法社会服务法律

2012年，我国修订1996年颁布实施的《老年人权益保障法》，新法从原来的50条扩展至85条，新增条款多属于老年人社会服务范畴。然而，新增内容只是做出原则性规定，在服务定位、法律定位、资金来源等方面仍需进一步明确。

一、社会化老年人照料与服务特征决定其定位

1.普适性

接受照料与服务是老年人的一项基本权利，是生存权的体现，不因年龄增加和身体机能下降而受到影响。此外，老年人照料与服务是全方位和可持续性的，不因时间、地点、需求内容的改变而改变。因此，普适性的社会化老年人照料与服务，不仅可以确保照料与服务的可及性，还能够推动我国老年人福利事业向普惠型转变。

2.可选择性

老年人照料与服务的选择主体和受益者都是老年人，受到身体状况、居住状况、家庭照护者、经济状况等多种因素的影响，不同老年人的选择存在明显差别。结合普适性原则，应当在法律中明确规定老年人照料与服务的可选择性，即提供多层次、多样化的老年人照料与服务并赋予老年人充分的选择权。

3.内容的多样性和多层次性

从整体上看，社会化老年人照料与服务主要有居家养老、社区养老、机构养老三种形式，包含生活照料、疾病康复及护理、临终照顾等多方面内容。应当在《老年人权益保护法》中明确界定居家养老、社区养老、机构养老的内涵和外延，确保政府的支持方案能够有效执行，社会各界的参与渠道能够得到保障，为提供多样化、多层次照料与服务提供法律保障，真正保障老年人在照料与服务方面的权益。

4.供给主体的多元化

《老年人权益保障法》第二章“家庭赡养与扶养”至第四章“社会服务”中分别规定了子女对老年人的供养与照料义务，同时也规定了国家的保障责任。随着人口政策和家庭结构的变迁，传统的“家庭养老”力不从心，应当将老年人照料和服务定位为社会养老，从法律上规定国家、社区、非营利组织等多元主体共同为老年人提供照料和服务。准确定位不同供给主体，厘清各方责权边界，确保他们各司其责、相互配合，不仅能够有效减轻家庭照料的负担，而且有利于增加老年人的选择性，还可以通过市场竞争提高整体服务质量。

二、社会化老年人照料与服务供给主体的权责定位

1.国家在为老年人提供照料与服务时的权责定位

现有的《老年人权益保障法》的第四章“社会服务”中只是提出国家保障“三无”老人、“五保”老人的基本照料，并未涉及其他老年人的照料与服务权益保障。事实上，“三无”老人、“五保”老人以外的低收入者也需要国家强制力提供照料与服务保障，必须通过法律途径扩大老年公民的平等参与。考虑到国家保障的再分配效应和国家机构运行的低效率，应严格限定国家介入老年人照料与服务的“度”，将角色定位为制度的建设者、服务的推动者、引导者和监管者，尽量减少直接参与。

2.社区为老年人提供照料与服务的权责定位

社区是家庭与社会的纽带，也在一定程度上是国家职能的延伸，承载着匹配服务供需、推动互助共济、促进情感交流等多项功能。因此，社区应当在老年人照料与服务中将角色定位为制度的执行者、服务的组织者以及供给主体之间关系的协调者，承担政府关于老年人照料与服务制度和措施的落实职责并协调各供给主体之间的关系。

3.社会主体为老年人提供照料与服务时的权责定位

社会主体以合作互助为基础，以实现集体利益最大化为目标。由于受到资金限制且公民的志愿服务意识不足，社会主体提供的老年人照料与服务常常存在数量不足和以特殊对象为重点的问题。因此，社会组织应当在老年人照料与服务发挥辅助性作用，通过志愿服务弥补政府失灵和市场失灵的缺陷。

4.竞争性市场主体为老年人提供照料与服务时的权责定位

竞争性市场主体具有灵活性特点，能够迅速地对老年人的照料和服务需求做出反应，效率较高；而且，市场主体可以通过竞争，提供质量更高的照料和服务。但是，市场主体提供的服务一般价格较高，低收入甚至是中等收入的老年人都无力承受。因此，市场主体应当在老年人照料与服务中发挥补充作用，在政府的引导和政策支持下，提供符合商业价值观的照料和服务，满足老年人的多层次和个性化需求。

三、社会化老年人照料与服务供给的资金来源

老年人照料与服务兼具公共物品和私人物品的特征，应采用综合财源负担的做法。国家支付的资金来源于财政专项拨款以及福利彩票公益金等资金；超出国家补助金额的照料和服务费用，由服务消费者自己承担；社区所需费用应当由国家财政和社区所在地的地方政府财政共同承担。社会主体所需资金主要依靠社会捐助资金支撑。竞争性市场主体完全采取市场化方式运营，自收自支，自负盈亏。此外，涉及治疗性质的医学专业性护理服务，由医疗保险基金承担部分费用。

通过在《老年人权益保障法》中明确建立长期护理保险制度，写明缴费比例，缴费基数，统筹项目，统筹范围等内容，同时做好与现有《老年人权益保障法》中相关制度的协调，弥补对社会化老年人照料与服务供给资金来源方面的内容空缺。

四、违反新增规定的法律责任

现有的《老年人权益保护法》第八章中规定了违反规定义务及管理规定应承担的法律责任，应在此基础上补充新增内容的法律责任。例如，出现骗取政府补贴的行为时，追究其法律责任并视情节轻重给予相应的民事、行政乃至刑事处罚。