检察机关提起环境公益诉讼问题研究

摘 要 现如今，是否应该建立检察机关提起公益诉讼制度以及如何构建这一制度，是环境法学者们关注的一个重要课题。检察机关作为国家法律监督机关通过行使检察权，负有对违法犯罪行为监督的职责，但是目前而言，我国现行法律未对检察机关的公益诉讼职能进行规定，学者们对该职能的的扩大解释具有不少争议。借此，希望通过此次研究，不仅仅能把我国的环保事业做到实处，也可以将检察机关的职能发挥到最大的程度，成为我国立法上的一大进步。

关键词 环境公益诉讼 检察院 司法创新

作者简介：耿玉，浙江农林大学暨阳学院。

近年来，中国特色社会主义事业不断发展，改革开放的步伐迈的更大更深，伴随之而来的损害国家利益和社会公益事业的现象也日益严重，仅仅是通过当前的诉讼模式是无法保障所有法益。所以，建立一个新的诉讼模式的需求就显得更加强烈，如何建立该模式也是学者们最为关注的问题。

在一些旧的法学理论研究中，其主要含义是指当公共利益遭受或者可能遭受侵害时，检察机关、社会团体或有利害关系的公民可依法对环境污染行为人提起诉讼请求。二零零五年，全国律师协会发布名为《公益诉讼苏州宣言》的通告，由此掀起了国内公益诉讼的一个小高潮，如二零零六年的郝劲松状告铁道部拒开发票案、二零零五年的李刚状告全国牙防组虚假认证案等。然后，在现行的法律框架里，并无环境公益诉讼的立足之地。例如，我国的《宪法》、《环境保护法》均有公民检举、控告权的规定，虽然这些条文被学者们视为我国可以进行公益诉讼的法律依据，但这无论是诉讼主体的确定，还是诉讼程序的展开，都在现行的诉讼法中无处查询，而且在强调依法审判、有着大陆法系传统的我国法院，这样的规定是不足以真正支撑诉讼发起的，所以在司法实践中也不可能出现真正意义上的环境公益诉讼。因而有必要对我国的相关实体法和诉讼法进行修改，明确环境公益诉讼的法律依据。

在目前中国尚缺乏具体法律规定的前提下，检察机关也曾试图开展公益诉讼，把学习和借鉴法国、德国、日本这些老牌的发达国家的历史经验步入实践当中，遗憾的是我国行政体制僵化，各个行政机关、政党机关和企业事业单位有着千丝万缕的关系，不能产生尽如人意的改革措施，便引来颇多争议，搁置不前。不过，在我国的司法实践中，一些地方检察机关通过自身的努力，也对环境公益诉讼进行了有益的探索，二零零三年乐陵市人民检察院起诉范某非法小炼油项目就是一例。此外，二零零三年十一月，四川间中的群发骨粉厂侵害环境一案，由市检察院向市中院直接提起了民事诉讼。再有，二零零四年十二月，四川省人民检察院民事行政检察部最新设立了“公益诉讼人”制度，该制度明确规定为了保护国家和集体公共利益，除属于当事人处分权范围内的案件和纯属于家庭成员之间纠纷的案件外，检察机关都可以独立的支持起诉等，这些都是我国检察机关提起环境民事公益诉讼方面的有益尝试。我国的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告其中的一切单位。”不难理解，这里的起诉主体应当包括环境行政机关、检察机关以及其他企业事业单位；检举和控告的也可以包括向人民法院起诉的行为。但是由于我国实体法并无明确规定，相关法律解释也是层出不穷，所以并不是类似的诉讼都会得到法院的支持。

在二零一一年十一月三十日下午，浙江省平湖市人民法院公开审理平湖市人民检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5个被告。这是浙江省首例由检察机关提起的环境保护公益诉讼案，检察机关以公益诉讼原告的身份参与庭审。近年来，嘉兴市检察机关积极探索新机制，嘉兴市检察院和嘉兴市环保局也联合下发了专项意见，并成立了保护环境公益诉讼工作领导小组，旨在保障环境公益诉讼得以有效实行和发展。于二零一零年八月，浙江省检察院和浙江省环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，明确要求建立和完善一系列长期合作机制，加强环保，共同保护浙江省环境和资源，促进环境公益诉讼实践，取得了较为良好的效果，受到了嘉兴市委和省人民检察院的肯定。可见，我国已经开始大胆尝试检察机关作为原告来进行环境公益诉讼。

二零一一年十月，《中国人民共和国（草案）的民事诉讼法修正案（草案）》提交由全国人大常委会第二十三次会议审议。该修正案增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利，并史无前例的赋予了社会团体提起环境公益诉讼的资格，被认为是推动公益诉讼前行的突围之举。浙江平湖环境公益诉讼案件在后来被评为二零一一年中国十大诉讼之一，可见其影响力。

首先，在现实生活中，即使有很多环境污染违法行为没有直接侵犯公民、法人或者其他组织的权利和利益，但实际上却对环境的破坏已经达到足以影响人们的生活，例如一些工厂的颗粒物排放，虽然没有直接影响和侵害某个人的利益，但是众多颗粒物漂浮在空中，随着气流的扩散和聚集，被人们吸入到肺中，很容易造成感染和发炎，并在人群中快速传播，造成流感病毒可能在全球范围内传播，可见环境污染行为受害群体往往是不特定的人群，不能过分的限制环境公益诉讼起诉的主体。 其次，在程序上，原则上起诉的原告必须是有直接利益关系的公民、法人或者是直接利害关系条件下的其他组织，在这种情况下，往往使得任何人都无权提起诉讼的权利，即使是被赋予了法律权利的公民，但是身处于弱势群体当中，迫于地方政府和社会压力，也不得不选择放弃起诉。再加上环境保护行政主管部门缺乏强有力的执行方法，同时也具有管理体制上的限制，对环境的保护显得更加心有余而力不足，更严重的会导致大量的环境违法行为得不到及时的解决，并在无形中纵容了违法排污者，这些被纵容的非法行为不仅造成环境的急剧恶化，也严重损害国家和政府形象的利益。以安阳市为例，在安阳市西郊，有很多水泥、化工、冶炼企业，常常因为违法排污或治理不达标对周围环境造成极大的污染破坏，虽然环保局可以要求污染企业限期停产整改，但对逾期不改的，仍然毫无办法，因为没有法律上的强制执行措施。按照法律规定，即使由政府出面，报请关闭企业或申请人民法院强制执行，事实上也大多是效率低下。受害的农民和污染企业谈判失败后，因为相关的诉讼费用负担和胜诉无望，致使来起诉污染者的人寥寥无几，污染事件层出不穷，对当地的环境治理产生了非常大的负面影响。与此同时，在国家、省、市级的媒体曝光下，给安阳的城市形象带来了的巨大损害。

综上，检察机关在中国的性质，决定了其在国家和社会公众利益遭受损害的情况下，所应当承担的责任。在现实的中国，需要有公诉机关的权利来防止和制止危害环境的行为，这是法治实践情况下必须考虑到的一个问题，也是完善我国法律制度建设的重要内容。平湖市人民检察院具有前瞻性地领先跨出了这一步。由检察机关利用国家权力启动诉讼，通过发挥司法裁判权的政策引导和强制威慑功能，能促使公众和行政机关更好地保护公共利益。环境公益诉讼的权利是由检察机关为主体起诉的，是符合我国检察机关作为国家的法律监督机关特点的，也是国家干预原则的体现。这样而来，在环境公益诉讼中被起诉的也不仅仅是造成环境污染的单位和个人，还有可能的是那些环境行政机关面对污染行为的不作为而提起的诉讼，对检察机关的公诉职能也更加的完善了。

随着公民权利意识的觉醒和不断提高，在国际化的趋势和宪法要求赋予的诉讼权利的形势下，扩大公民权利救济方式和提高诉讼效果对于我国建立社会主义法治国家显得更加尤为重要。我国法律将以维护国家利益和社会公共利益的为重要内容，建立具有中国特色的立法和司法的制度，并在环境领域加大立法手段，完善环境公益诉讼制度，把检察机关的职能发挥到最大的程度。与此同时，还存在许多学说，比如民诉法草案中规定的“有关机关”也引起了各方讨论。有些学者将“有关机关”理解为行政机关，但是笔者认为，由行政机关来担当公益诉讼的原告要从两个方面来分析。首先，从事行政机关工作的人员多具有相关的专业知识，不仅可以作出权威准确的判断，而且在损害认定、证据收集等方面可以满足诉讼的需要，节省了人力物力。但是，由于我国地方保护主义强烈，体制上行政机关的人员的收入都是从地方财税上支出的，所以行政单位受地方政府影响的更大，如果当地政府与污染企业进行灰色交易时，此时的公共利益往往不受保障。所以，笔者认为对公益诉讼起诉主体的设立上，也要严格考虑主体是否适格，行政机关不适合成为环境公益诉讼主体，并且加强中国的法律监督也是建设法制社会的要求。时至今日，特别是在实行社会主义市场经济的条件下，检察机关参与环境公益诉讼作为世界大多数国家通行的一项法律制度，在我国被禁锢和忽视了一段时期以后，经历了较长的曲折而艰难的过程，相信日后一定会更加完善，现在应该是重新确立它的地位的时候了。