地方政府公共政策执行力提升研究

摘 要 十八届三中全会提出要切实转变政府职能，不断增强政府的公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。公共政策作为政府履行职能的主要手段，政策的执行力直接影响政府职能的履行，因此，研究政府公共政策执行存在的问题，提出提升政府公共政策执行力的措施，对于提升政府的公信力和执行力，进一步转变政府职能，建设服务型政府具有重要的意义。本文从地方政府政策执行力存在的问题入手探讨提升我国地方政府公共政策执行力的路径。

关键词 地方政府 公共政策 执行力

作者简介：吴根甫，郑州轻工业学院法学讲师，主要从事大学生就业创业教育及法律权益维护工作。

公共政策执行力也叫政府执行力，主要是指公共政策执行主体为了实现既定的政策目标，运用国家强制权力，通过对各种社会利益的重新分配、整体调度和使用，从而使公共政策落到实处的政府行政能力。政策执行力第一次被写如中央政府的正式文件是在2006年，当时时任国务院总理的温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中，提出“要加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力” 。这标志着政策执行力建设被纳入我国政府管理的范畴。

政策执行力的构成，一般来讲包括主体、过程和形式三个方面。从执行主体来看，政策执行力主要是指政府机关工作人员的行政能力，与政府机关工作人员的责任意识、个人素质、思想理论水平和执行能力密不可分；从执行过程来看，政策执行力包括政策决策、政策制定政策执行以及政策监督等四个方面；从执行形式来看，政策执行力包括政府机关工作人员自身的执行能力和政策执行过程中的文化氛围。

一、当前地方政府政策执行力存在的问题

（一）变相式执行

新政策的出台都要涉及到特定利益群体的切身利益，一定程度上都要引起思想和行动上的变革。一些地方政府在政策内容与政策执行主体产生利益冲突的时候，在政策执行过程中就会采取所谓结合当地实际情况的变通的方法，看似政策执行表面上与上级精神一致而实质上却违背政策初衷，信奉上有政策、下有对策的为官哲学，从而导致政策不能很好执行，影响人民群众对政策的认同感和执行力。

（二）剔除式执行

有些地方政府在执行政策过程中，打着维护当地人民群众利益的旗号，行地方保护主义之实。对于本地、本级政府有利、能够立即见效的政策执行力度大，执行强度高，执行效果好；对于需要克服困难，对本地、本级政府没有好处，或者需要较大执行成本才能见到效益的政策不执行或少执行。因而在政策执行过程中，片面解释或曲解政策本意，以地方保护主义和个人利益为导向，使政策落实不到位，不能完全实现政策既定目标。

（三）照搬式执行

中央政府指定的政策一方面需要地方政府的大力配合，不折不扣的予以执行，另一方面也需要各级地方政府立足本地实际，实事求是地加以贯彻落实。照搬式执行表面上看是在严格执行上级的政策和有关规定，实际上违背了实事求是的原则，没有立足地方实际，没有看到地区差异，实质上是没有深刻理解上级政策精神，导致政策执行效果不好，得到到人民群众的认可。

（四）添附式执行

添附式执行是指在政策执行过程中对政策盲目进行外延扩大解释，使政策调整的范围、方式、涉及群体等超出了原政策之外。这种执行方式打着贯彻上级政策的旗号，变相推行有利于提升地方政府政绩和面子工程的政策措施，从而导致政策在执行过程中偏离原来方向，导致政策畸形。

（五）观望式执行

观望式执行是指出台新的政策时，一些地方政府采取观望的态度，对上级政府强力推进措施的决心和政策达到的效果持怀疑态度，没有将执行上级政策内化为思想，外化为行动，对于上级决策部署只做表面文章，没有实际行动，更没有制定执行政策具体可行的方案。从而导致政策没有在最佳的时间得以执行，造成政策资源的浪费，影响政策目标的实现。

（六）暴力式执行

暴力式执行是指一些地方政府在执行政策过程中，过多地依赖行政强制手段，采取方式简单、不顾群众利益、不合实际的执行方式进行强制执法，对有抵触情绪或者抵抗政策执行的人民群众盲目处罚，忽视了政策执行过程中柔性手段的利用。其实质是地方政府拍脑袋执行、拍胸脯保证、拍屁股走人“三拍”状况的实质表现。

二、公共政策执行力存在问题的原因分析

（一）政策本身的问题

政策能否得到有效执行，很大程度上是由于政策本身所决定的。公共政策是对社会资源的再分配、在整合和在调度，政策的公平性、公正性和科学性会严重影响其是否得到民众的拥护和有效执行。如果一项政策在出台过程中缺乏民主化的制定程序，不能够代表大多数人民群众的利益，或者是政策调整完善的速度过于滞后，不能够满足当前人民群众的迫切需要，很难想象这项政策能够得到广大人民群众的拥护。另外政府出台政策的不连续性也在一定程度上影响了了政策的公信力，使执行效果大打折扣，降低了公众对政府的期望值。

（二）政策执行主体的问题

政策执行的效果和政策执行主体的素质密切相关，其中领导者在政策执行过程中起了关键性的作用。如果领导者处处以个人利益为重，以眼前政绩和面子工程为重，在政策执行过程中就会采取变相、歪曲或者抵触上级政策的手段。另外，作为占政策具体执行人员绝大部分的国家行政机关公务人员，如果不能深入领会上级文件、政策精神，准确把握上级政策的实质和意图，那么在政策执行过程中就会存在偏差，使政策执行过程中出现的问题不能得到及时有效的解决。

（三）利益群体冲突的问题

公共政策是对社会资源的重新配置和组合，不可避免地会涉及到一些特定利益群体的既得利益，同时，任何政策的出台都不可能满足所有人的利益需求。当政策制定者和政策执行者存在利益冲突时，政策执行者和人民群众出现利益冲突时，集体利益和个体利益出现冲突时，国家利益和地方政府利益出现冲突时，就会导致政策执行的偏差，使政策的执行打折扣。 （四）政策执行监督的问题

及时发现政策执行中的漏洞和问题，迅速采取措施予以调整和补救，是保证政策有效执行的重要手段。我国目前的政策体系下，虽然已经建立了相对完备的权力制约与权力监督机制，然而，由于存在多方监督主体，他们之间并没有理顺彼此的关系，缺乏有效沟通与协调合作。党的监督、行政监督、司法监督等手段却很难全面、协调发挥监督作用。一些机会主义者出于不同的利益需求，在政策执行过程中总会不自觉地寻找政策执行盲区和监督盲区，使政策执行力在政策实际执行过程慢慢缺失。

（五）行政管理体制的问题

由于我国行政体制改革刚刚起步，各级行政机构较多，部门与部门之间权责不清，机关内部之间网状沟通、平行沟通较少，导致合作效率低下。长期存在的官僚主义和官本位思想，导致下级唯上级马首是瞻，削弱了具体工作人员在政策执行过程中的积极性和主动性。另外，由于我国多层级的行政层级模式导致中央政策在实际执行过程中力量减轻，效果减弱。

三、提升地方政府公共政策执行力的路径

（一）提升政策决策科学性

科学的公共政策直接影响到政策执行过程中能否得到人民群众的拥护。不同地区和不同部门的政府机关通过一系列政策制定和执行过程，实现在不同时期对社会、经济和政治各领域内事务的管理。制定公共政策时应当从人民群众的根本利益出发，坚持实事求是，走群众路线，充分听取人民群众的意见和建议。同时要注意政策的稳定性和延续性，科学的公共政策应当起到引导社会价值取向、规范社会行为、促进社会发展、保障公众权利的作用，而不能朝令夕改，颁布和废止有较大的随意性。

（二）建立公共政策信息公开制度

公共政策的执行要想得到广大人民群众的支持，在政策制定过程就必须让广大人民群众参与，使其获悉政策制定及执行过程中的公共信息，因此，应当建立信息公开制度。各级地方政府在出台和执行政策过程中，应当通过各种形式和渠道公开各种信息，使公众能够感知到地方政府的行政执行。各种利益主体和社会民众获得了广泛而公开的地方政府公共政策执行信息后，就会增强其社会参与意识，地方政府的政策执行也更容易获得民众的认可和支持，政策执行的效率也更高。

（三）提升政策执行主体整体素质

影响政策执行的关键因素之一就是执行主体。任何政策的有效实施都需通过执行主体的行政行为加以实施，因此，提升政府政策执行力必须首先提升政策执行主体的素质。近年来，国家机关工作人员的整体素质有了很大提升，但仍存在一些自身素质不高、行政能力不强、服务意思淡薄的行政机关工作人员，需要进一步加大政策执行人员的思想政治素质教育，引导其树立为人民服务的思想，在政策执行过程中践行群众路线，时刻以群众的利益作为衡量执行政策的标准，切实解决好联系服务群众最后一公里的问题。

（四）强化各方主体利益整合

利益问题是影响公共政策有效执行的关键问题之一，公共政策的有效实施必须处理好各方主体的利益关系，使各级政府之间、社会各个各阶层之间的不同利益需求得到有效协调和整合。因此，一方面要建立健全各方利益协调机制，这种机制能够使各方利益得到全面表达和有效平衡，使各方利益主体之间复杂的权益纠葛得到妥善合理的解决；另一方面，各级政府作为政策执行的主题，应当树立正确的利益观念，在政策执行过程中，除做到自觉维护中央和上级政府权威外，还应当立足实际，建立完善的利益共享机制和调节措施，在具体政策执行过程中，及时给与利益受损方以合理补偿，提升公共政策执行的速度和效率，为构建社会主义和谐社会奠定基础。

（五）改善公共政策执行环境

政治、经济、文化、社会等外部环境势必要影响公共政策的执行，适宜的外部环境有助于政策的有效执行，不适宜的外部环境必将妨碍政策的顺利实施 。各级地方政府要想增强公共政策的执行力，就必须营造一个良好的公共政策执行环境，解决好政策执行过程中涉及到的政治、经济、文化和社会问题，理顺各方利益主体关系，从而使公共政策取得既定的效果和目标。

（六）规范公共政策执行监督机制

公共政策的有效执行需要得到规范有效的监督和制约。我国目前履行监督职能的机关主要有纪检监察机关、审计部门、司法机关等。一方面，要充分发挥目前这些监督管理部门的有效作用，建立健全独立的外部监督和制约机制，进一步明确各监督部门权限，使各个监督部门之间互相不受影响，同时规范监督受理程序，认真对待和受理公众的每一次投诉和举报；另一方面，要规范政策执行监督过程中的自由裁量权，推动监督信息公开化，发挥社会媒体的的监督力量，及时发现并纠正政策执行过程中出现的偏差。

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