我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范

摘 要 一直以来行政审批和行政许可之间的关联性都是学术界比较有争议的话题，而国家《行政许可法》倾向于将其从立法的角度上统一起来，以无差别的统一概念去理解。但是，在实际的工作过程中，两者却又被分离出来，使得我国《行政许可法》的执行范围不断缩减，给予实际的工作带来很大的影响。本文积极从这个角度出发，探析了我国行政审批与行政许可的现状，详细分析了两者相互分离的原因，在此基础上提出如何去识别行政许可行为，以及对于行政审批进行规范和约束的策略。

关键词 行政审批 行政许可 关联性

作者简介：梁晓燕，西北民族大学法学院。

随着社会经济的不断发展，行政管理活动的质量和效率，已经成为政府效能实现的重要指标。在这样的情况下，积极总结和归纳目前行政审批和行政许可关系的分离情况，探析其原因，在此基础上重新梳理两者的关系，使得其朝着规范化的发展，对于促进行政效率和质量有着重要意义。

一、行政审批与行政许可的关系渊源

（一）行政审批的初始状态

所谓行政审批，是我国行政管理活动的重要手段，主要表现为政府去干预社会经济生活。一直以来行政审批并没有被纳入到行政法律体系中去，学术界也没有将其纳入到行政行为理论体系中去，教育教学过程中也没有对此进行详细的说明。而在实际的政府管理规章中，我们常常可以看到关于行政审批的词汇，但是对于其含义，与行政许可之间的关系从来没有进行准确界定过。

（二）变革时期下的行政审批与行政许可之间的关系争论

上世纪90年代行政审批制度改革工作相继开展起来，也开始将行政审批与行政许可之间的关系研究视为重点内容。对此，大致形成了几种不同的看法：其一，从过程程序的角度去来理解，将行政审批作为其中一个环节，有着内外兼用，政府机关特定的特点，而行政管理被界定为对外的一种具体化的行政行为；其二，两者的关系属于内部行政行为和外部行政行为的关系，要求从立法上对于两者进行区分，避免出现误用的情况；其三，认为行政许可是行政审批的重要组成部分；其四，认为行政审批是行政许可的重要组成部分，行政许可有着更加广泛的意义；其五，认为两者之间的关系是相互交叉的，在特定情况下两者可以实现相互交叉运行；其六，认为两者的概念是一致的，无差别的，不应该去区别对待。

（三）行政实务中行政审批与行政许可之间的分离

从法律条文的内容来看，《行政许可法》采用了争论中的第六种，认为两者之间没有差异，应该将其理解为同一概念。但是在实际行政实务执行的过程中，两者概念出现了明显的分离的情况，并且行政审批的独立性也不断展现出来，慢慢的从行政许可中实现了分离，常常听到非许可类行政审批，不作为行政审批事项等说法。显然从字面上理解，两者之间的从属关系被界定在狭窄的范围内。除此之外，行政审批制度改革工作进行的时候，存在合并，下放，取消，改变管理方式等多种形式，在上述形式中行政行为的性质是否会发生变化，各项行为是否依然属于《行政许可法》的内容，这样的问题如果一直悬而未决的话，势必以会给予两者的分离创造条件。

二、行政审批与行政许可在行政实务中分离的原因分析

至于行政审批与行政许可为什么会在实际行政实务中出现分离，其原因是多方面的。通过对于众多行政实务的总结和归纳，可以将其理由归纳总计为以下几个方面的内容：

（一）我国行政审批与行政许可的标准不统一

实际上在行政审批确定的过程中，是以审批主体和审批形式为依据去开展判定的，而行政许可仅仅从人以及其行为的角度去进行判断，因此两者无论是理论，还是实践，都存在内涵和外延不一致的情况。具体来讲：其一，行政机关是行政审批的执行机关，其针对于的对象主要涉及到对于申请人的审批，上级对于下级的审批，对于企业的审批。其二，行政许可是行政机关对于申请人以及其行为进行的审批。两者在审批范围上就存在差异，行政审批是从形式上去进行界定的，其触发点在于行政审批机关的授意；而行政许可的触发点在于申请人的性质界定和行为界定。正是由于两者标准上的不统一，会出现在实际运行过程中的分离：有时候行政审批成为行政许可的一部分，有时行政许可成为行政审批的一部分。

（二）行政审批与行政许可的立法视角不一致

在行政审批制度改革的过程中，我国立法视角明确提出了行政审批依据对象的不同申请，结合审批法律法规的规定，给予其从事特定活动的权利，由此实现民事权利能力的确定。从上述的法律界定来看，将行政审批机关的授意，作为判断行政审批行为的实质性要件，其形式可以多样化，很明显如果依照这样的立法界定，使得行政审批的范围得以延展。但是，在实际审批实务运行的过程中，法律概念中认定为同一概念，并没有在实际行政过程中得以体现，尤其在具体定义行政许可行为和范围的时候，并没有依照立法概念来保证一致性。审改办与实际的法律条文之间的迥异，由此行政审批和行政许可之间从立法层次上实现了分离，这也有利于实现两者之间分离。

（三）行政审批制度改革存在很多不彻底之处

依照《行政许可法》的规定，合法的行政许可应该具备：行政许可性质，符合设定条件，不能以13条的方式规范，由权利机关进行设定。如果不满足上述四个条件，将难以适用相应的规定，也就不能将其称作为合法的行政许可。上述内容应该从法律执行之日开始，就应该生效。但是实际上在进行行政审批制度改革的过程中，并没有严格依照这样的法律精神去进行行政实务改善和调整，很多情况下，行政审批制度改革存在很多不彻底的情况，这给予两者的统一也带来了很大的影响。

三、促进行政审批行为规范发展的策略

我国行政审批与行政许可之间关系，应该在全新的历史时期进行全面的梳理，并且以规范的方式方法去做好各项工作。针对于目前行政工作存在的缺陷，我们应该积极做好以下几方面的工作：

（一）正确判断和识别行政许可

要想实现行政许可和行政审批的分离，需要从多视角去审视行政许可，做到正确的判断和识别，是很重要的。具体来讲，我们可以从以下两个视角去进行探析：其一，从立法角度来看，基于《行政许可法》的相关规定，行政许可应该具备以下特点：属于一种外部具体行政行为；依照其申请的行政行为，相对人的申请是触发点所在；行政机关是权利主体；是一种要式的行政行为。其二，从最本质的特征入手，将其界定为准许其从事特定活动的性质。具体来讲，其主要涉及到以下内容：以法律对相对人的特定活动进行限制和禁止为前提，必须经过行政机关的审查；准许相对人从事特定活动；以有行政法甚至刑法的制裁为基本保障。上述视角形成了行政许可行为的判断标准体系，有着以上特点的行政审批，也可以将其界定为行政许可。

（二）促进《行政许可法》的内容调整和完善

针对于目前没有在法律体系中明确行政许可的原则和标准，对于其含义也没有进行详细说明的问题，应该积极从法律解释的角度对于行政许可行为进行清洗的界定，此时我国务院审改办，办公厅，法制办应该积极响应，对此进行准确的界定，以不得违背《立法法》的规定为前提和基础，结合目前行政许可和行政审批两者的分离现状，积极调整和完善《行政许可法》中行政许可的含义，范围以及判定标准，以保证在进行行政实务操作的时候有所依据。

（三）建立健全高效的法律实施保障组织体系

《行政许可法》的实施，需要相对统一，权威和综合的法律保障机构，以保证其有效的执行下去。详细来讲，此法律实施保障组织应该能够发挥以下效能：其一，依据法律规定和立法解释，对于行政个审批行为进行界定和划分，做好规范化文件的系统处理；其二，找到行政实务中原本的行政审批项目，对其进行实质性的改善和调整，全力做好文件清理工作；其三，组织对于行政许可事项进行定期评估，设立相应的评估单位，一旦发现存在不依照规定去进行操作的，应该依法进行惩处，保证《行政许可法》的各项规定都被执行下去；其四，负责监督行政机关部门对于《行政许可法》的执行过程，对于其做的不够理想的地方进行纠正，以保证行政效能和质量的提高；其五，对于行政实务中存在的关于行政审批和行政许可的问题，给予权威性的解答，以保证各项行政实务的顺利进行。

（四）促进立法程序对于行政审批行为的规范

由于对于《行政许可法》的调整范围进行限制与否都会产生很多不利于行政实务发展的负面效应，因此应该尝试从立法程序的角度入手，对于行政审批行为进行规范。具体来讲：其一，从立法上对于审批行为进行法律性质的界定，并且不具有行政管理性质的审批，并且以明确的举例进行说明；其二，界定审批的内容，对于领域范围进行界定，以保证各项行政审批行为都能够依法办事。因此，积极对于现阶段的审批行为进行总结和归纳，分析其存在的不足和缺陷，并且在条件成熟的时候，对于不完善的环节进行改善和调整，这是很有必要。

（五）从立法角度上明确审批行为的性质含义

在《行政许可法》执行以后，行政许可各项实务具备了法律依据，在遵照《行政许可法》相关规定的基础上，以更加明确语言去表述其法律概念，对于其在审批过程中的法律地位进行界定，有利于促进审批程序朝着法制化的方向发展。简单来讲，如果具体的审批行为隶属于行政许可的范围，就应该严格依照《行政许可法》的法律法规，依法办事；如果具体的审批行为不隶属于行政许可范围，就应该具体问题具体分析，实现行政许可和非行政许可之间的分离。

四、结语

综上所述我国行政审批与行政许可关系的不明确，使得我国行政实务的质量受到负面影响，因此处于新时期背景下的行政机关，应该从多个角度去重新梳理两者的关系，使得两者朝着规范化的方向发展和进步。当然，要想完成这样的任务，不是一朝一夕能够完成的，无论是立法机构，执法机构，行政部门，还是监督机构，都应该积极参与到这样的行政法律实践中去，为促进两者关系的有效处理做出自己的贡献。相信随着在此方面实践经验的积累，我国行政审批和行政许可之间的关系将会越来越科学，越来越规范，越来越高效，使得我国行政实务处理效率和质量得以不断提升。