论《行政诉讼法》受案范围的修改

摘 要 在我国假定不予审查的立法模式下，现行《行政诉讼法》采用概括式和肯定、否定列举式的方式界定行政诉讼的受案范围，行政行为的司法审查有颇多限制，这极大限缩了我国行政诉讼的受案范围，也使行政诉讼受案范围的边界不甚明确。在《行政诉讼法》的首次大修中，受案范围的修改正是其中最重要的部分。本文通过对新旧两部《行政诉讼法》中关于受案范围的法律条文进行分析，厘定行政诉讼受案范围的边界，并结合理论分析和行政诉讼的司法实践，阐释两部法律的不足之处和新法相较于旧法的不同之处。

关键词 行政诉讼 受案范围 诉讼类型

作者简介：翟玲玲，中南财经政法大学。

一、行政诉讼受案范围概述

行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政案件的范围，“受案范围”的规定对行政诉讼中的三方人员均具有重要意义。第一，受案范围决定行政相对人诉权和合法权益能够受到司法补救的范围的大小；第二，受案范围意味着行政机关受司法监督的广度，即受案范围决定着行政机关的哪些行政行为要接受法院的合法性审查；第三，行政诉讼受案范围决定法院审判权的范围，便于法院及时、正确地受案，防止和减少因职责范围不清而推诿受案的现象。

二、新旧《行政诉讼法》受案范围的比较

（一）现行《行政诉讼法》的受案范围

现行《行政诉讼法》采用概括式和肯定、否定列举式的方式对行政案件的受案范围做出了规定。

2.权利保护范围过窄。现行《行政诉讼法》第11条第一款只明确列举保护人身权、财产权、自主经营权这三项合法权益；虽然，第11条第二款做出了兜底性的规定，将“法律、法规规定可以提起诉讼的行政案件”纳入受案范围，使得除上述三种权利以外的其他合法权益也有得到司法救济的可能，但这有赖于更加健全的法律法规体系，因此就目前来讲，《行政诉讼法》对公民权利的保护仍有很大局限性。

3.可诉行政行为类型少，划分标准不一。现行《行政诉讼法》列举了行政处罚、行政强制措施、行政许可这三种典型的行政行为；不履行法定职责、未依法发放抚恤金、违法要求履行义务这三种非类型化的行政行为，还有侵犯人身权、财产权的行政行为以及法律、法规规定可以提起诉讼的行政行为。经上述分析发现，现行《行政诉讼法》规定的可诉行政行为类型划分标准有三种：一是具体行政行为的标准，二是权利类型的标准，三是依据其他法律法规的具体规定。这种不合理的方式致使可诉行政行为划分标准不一，具体类型之间互相重叠，导致行政诉讼受案范围边界模糊。

（二）修改后《行政诉讼法》的受案范围

1.“具体行政行为”改为“行政行为”。修改后的《行政诉讼法》将条文中的“具体行政行为”一律修改为“行政行为”，为扩大行政诉讼受案范围去除了法律原则上的障碍；同时也为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供了依据。从司法实践上讲，将原来模糊的抽象行政行为与具体行政行为的判断，转化为更加明确的规范性文件和除规范性文件以外的其他行政行为的区分，更加有利于司法实践的界定。

2.可诉讼行政行为类型增加。修改后的《行政诉讼法》将原来列举的“八加一种”扩展为“十二加一种”，并对有关法条的文字表述进行了修改和细化。具体而言，增加了以下几种行政行为：行政机关做出关于自然资源所有权或使用权决定的行为，行政征收和征用行为，行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除有关协议的行为。在原有法条基础上，丰富了“违法要求履行其他义务”的内涵，在未依法支付抚恤金之外又增加了最低生活保障待遇和社会待遇。

3.权利保护范围扩大。在权利保护上：对农村土地承包经营权、农村土地经营权的保护加以确认和强调；超越了人身权和财产权的限制，将权利保护范围扩展到公民、法人和其他组织的各项合法权益，这意味着今后行政相对人受教育权、劳动权、政治权利等受到行政机关侵犯亦可寻求司法保护。

4.部分抽象行政行为纳入附带性审查。修改后的《行政诉讼法》第14条将规章以下的规范性文件，即俗称的红头文件，纳入附带性审查。对于此方面的解读，将在下文予以具体阐释。

三、新法的缺憾及改进建议

此次《行政诉讼法》的修改找准了司法实践中的根本问题，在受案范围方面做出了颇多有益的探索，但同时，本次修改主要将司法解释和实践经验上升为法条，修改态度略显保守，仍有一些可以拓展的内容并未在此次修改中得到反映。具体而言，体现为以下几点：

（一）立法模式

（二）抽象行政行为的司法审查

2.建议应当至少将规章纳入抽象行政行为的附带审查，同时有条件的允许行政相对人对抽象行政行为“直接诉”和法院“直接审”。首先，被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围，关键在于该抽象行政行为是否侵犯行政相对人的合法权益，而不在于区分是规章还是其他规范性文件。其次，修改后的《行政诉讼法》将规章排除出附带审查的范围，但同时又规定法院“参照”规章，如若不对规章的合法性进行审查，如何决定是否“参照”？ “参照”规章又与“依据”法规有何区别？最后，有条件地，一定限度地允许行政相对人“直接诉”和法院“直接审”，才算真正将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

（三）行政诉讼中公共利益的保护

现实生活中存在大量行政行为损害公共利益的现象，然而现行《行政诉讼法》未将公益诉讼纳入司法范畴，修改后的《行政诉讼法》也在这方面只字未提。如此一来，当违法的行政行为侵害公共利益时，由于没有符合起诉条件的利害关系人向法院起诉，或者无法对抽象行政行为提起诉讼，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。此外，还有些行政机关与行政相对人恶意串通，行政机关为了让行政相对人放弃起诉，不惜以牺牲公共利益为代价，赋予相对人法外权益，对其违法行为不予追究，使公共利益遭受损失。面对这种情况，及时建立行政公益诉讼制度或赋予检察机关公诉权，可以有效扩大行政诉讼的受案范围，加强对公共利益的保护。

四、结语

我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定应当符合“充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益”和“立足现实，逐步扩大”的原则。随着我国民主政治和法治建设的逐步推进，公民法律意识的增强，行政诉讼受案范围亦应当与之相适应得到不断扩展。行政诉讼是现代法治国家一项不可替代的重要制度，连接着公法与私法、政府与社会、司法与行政。时隔二十五年后《行政诉讼法》的首次大修，尤其是受案范围方面的修改，在拓宽“民告官”的法律渠道，完善依法维权和化解行政纠纷机制等方面均具有重大意义，但同时，《行政诉讼法》的修改仍有很多可提升的空间。总而言之，修改后的《行政诉讼法》将更多的行政纠纷纳入了法治轨道，加强和保障了司法公正和司法权威，是我国在依法治国道路上迈出的重要一步。