直选人大代表中的“独立参选”问题

摘 要 “独立参选”调动着选民参与选举的积极性、主动性，它有利于改变长期以来选民对选举权的冷漠态度；更有利于改变以往我国人大代表选举有“民选”而“少民意”，甚至有“民选”而“无民意”的现状。本文希望通过对这一问题的研究，推动我国民主选举制度健康发展。

关键词 选举制度 独立参选 候选人

作者简介：李秋先，宪法学教研室主任、河北省法学会宪法学会常务理事，教授，中央司法警官学院；武月冬、苗泳，中央司法警官学院教师，课题组成员。

我国自1953制定实施《选举法》以来，人大代表的选举就采用了直接选举和间接选举相结合的原则。这一原则的确立既是对国外选举制度的借鉴，也体现着我国的国情。1979年制定现行《选举法》时，将直接选举范围扩大至县级人民代表大会，至今《选举法》几经修改，但直接选举的范围没再改变，也就是说目前县、乡两级人大代表由选民直接选举产生。事实上，这两级人大代表的换届选举，通常按《选举法》的规定，同时结合着组织的安排及人们早已形成的固有观念如期选举，代表们也如期产生，经历了多年的风平浪静。

进入二十一世纪，县、乡人大代表的换届选举有了媒体所言的“独立候选人”现象，这引起了社会、学界甚至部分高层人士的关注。也引发了人们对诸多问题思考：如，怎样看待这一现象？对这一现象是堵是疏？如何看待这些所谓的“独立候选人”？他们是否具有合法性等等。为了让所有选民都能理直气壮地行使权利，我们有必要从学术的角度，对这一问题进行深入、理性的研究。

一、“独立参选”现象及相关概念探源

在西方国家，特别是英法美等发达国家，政党制度和选举制度紧密结合在一起，也是这些国家民主发展进程中不可或缺的两大制度。在这些国家，无论是国家领导人还是议员的选举，各大政党为在选举中占居优势，都会全力以赴，举全党之力推出属于自己政党的强有力的候选人，所以，竞选的候选人多数是由政党推荐的，也就是说候选人的背后有政党的支撑，或者说是以政党为依托的。但是，人人平等是这些国家早已公认的原则，人人平等意味所有公民都应有被选举权，它包括着属于某政党的人，也包括不属于任何政党的独立的人。因此，各国在竞选时即有各政党推出的候选人，同时也不乏不以政党推荐而自主参选的候选人，为了区别两者，人们把后一种参选形式称为独立参选，即不依托于任何政党推荐，只通过公民签名举荐的参选人，称为独立候选人，也就是英语中“independent candidate”，在英美竞选过程中，独立候选人一词会时常在各类刊物上出现。如，在2012美国总统大选时，就有皮塔・琳德赛，被美国媒体称为最有魅力的独立候选人。议员选举中出现独立候选人也司空见惯。由此可见，独立参选现象是随着政党制度和竞选制度的日渐成熟而产生的一种常见的参选形式，在存在竞选制度的国家，尤其英美等发达国家。事实上，由于各国逐渐建立了候选人在选票上列名的门槛制度，再加上竞选需比较高额的费用等因素，导致这些独立候选人很少在选举中获胜。以美国总统竞选为例，除历史上第一任总统华盛顿外，没有主要政党之外的人竞选获胜。

独立参选现象产生后，即引起了人们的注意，2003年媒体开始热情地关注这一现象，一些学者也开始对这一现象进行研究。但对这一现象及相关概念的认识并不完全一致。部分选民对新出现的这一现象持观望态度，对其合法性不知可否；部分选民抱以极大的热情，给予积极的支持；媒体对此纷纷报道，态度不完全相同；官方对此没有明确的正面回应。对那些参选者的界定也存在各种不同的说法，概括多种多样，有“独立候选人”、 “非官方安排的候选人”、 “主动参选人”、“参选人”等 ，笔者认为称其为“独立参选人”更为妥当。理由：第一，参与人主动积极参选，而不是被动由他人或组织推荐。第二，以选民联名推荐的方式成为候选人（非正式候选人），或通过选举时另选他人的形式成为代表。第三，其他概括都存在一些不足，如“独立候选人”、“非官方安排的候选人”不能涵盖所有的主动参选者，毕竟只有小部分能够成为候选人，“主动参选人”虽能突出其主动性，但不能突出非政党和组织推荐这一特色，“参选人”又过于笼统概括，“独立参选人”既能体现其在参选中的地位，也能体现其主动性，还能突出其不依托于政党、组织的特点。因此，独立参选人，即是在直选人大代表时，非由政党和组织推荐，而是积极主动参与人大代表的竞选的人。

二、“独立参选”具有不可置疑的合法性

合法性从广义上说是得到多数人的认可，从狭义说是不违反法律的规定。独立参选符合前者，它就是要借助选举的形式得到多数人认可，狭义上的合法性也无庸置疑。理由如下：

（一）人人平等是其存在的宪法依据

继美国《独立宣言》宣称“人人生而平等”之后，各民主国家将人人平等规定为明确的宪法原则。这一原则体现在选举问题上，就是除包含人不分贵贱亲疏，每人一票，每票等值外，还意味着人人有被选举权。

选举和被选举是选举活动中不可分割的两个方面。只有每人一票，选票效力平等，并不能充分保证选举的公平性，当然也就不能充分保证选举结果的公平、公正。等额选举和禁止另选他人的选举突出体现了这种不公。因为这种情况下表达的“民意”，是捆绑限制下的民意，不是真正的民意。因此，如果不合理、不恰当地限制甚至是剥夺公民的被选举权，实际上等同于全体选民的选举权被限制。选举结果自然就失去民意，也就失去了其合法性。

人人平等让更多的选民有机会、自由地参与竞争，从而让选民可以从尽可能多的候选人中挑选符合他们意愿的候选人。当然，对于国家领导人的选举而，因为其职位具有极大的特殊性，需要在年龄、经历、政治等方面附加一定的条件，这在发达国家很是常见。这里笔者重点强调的是直选人大代表候选人不加更多限制，这既是选举合法性的必然要求，也是基层代表真正具有代表性的保障。

（二）官方未否认其合法性

法工委并未否认独立参选的合法性。2011年6月，全国人大法工委某负责人就当前县乡人大换届选举问题时指出：我国的县乡人大代表候选人，只有由各政党、各人民团体和选民依法按程序提名推荐的“代表候选人”，经讨论、协商或经预选确定的“正式代表候选人”，没有所谓的“独立候选人”。“独立候选人”没有法律依据。法工委这一说法被一些人误读，错误地认为这是官方对独立参选人不具合法性的认定，笔者认为，法工委并未否认独立参选合法性。

第一，法工委的说明并未直接否定独立参选者的合法性。根据法工委对《选举法》的解释，独立参选行为是符合法工委所肯定的选举提名程序的。所提及的没有“独立参选人”的说法，只能理解为我国《选举法》中没有“独立候选人”这一法律概念。

第二，法工委是全国人大常委会下设的专门委员会之一，其对独立参选的合法性评价并不代表全国人大常委会，不具法律效力。因此，即使其解释中包涵了对独立参选者合法性的否定，但这只能代表其个人或者法工委对此问题的认识，或称之为对此问题发表的指导性的意见。因此，法工委的回应并不能否认独立参选的合法性。

三、独立参选面临的境况

独立参选的生存现状并不乐观，制约其发展的因素较多，突出表现在以下几个方面：

（一）独立参选人地位尴尬

一直以来，对独立参选的存在是否合法，不少人心存质疑，官方对此也未正面予以回应，独立参选所处地位明显尴尬。 “独立候选人”概念表述的不科学，易被误解为他们独立于“正式候选人”之外，于法无据。另外，法工委对“‘独立候选人’于法无据”的回应，又被一些人误认为这官方对其不合法的认定。其实这一参选行为到底是否合法，只能依法判断（前对其合法性已有论述），与人们对其概括的是否科学无关，与法工委一些人的所谓“不合法”的回应也无关。现在所需要的就是官方给出一个肯定回应，澄清误解，使这一新生事物能得到名正言顺地发展，以便让更多的人参与到选举中来，让选民明白地选出真正代表他们意愿的代表。

（二）制度不完善，独立参选人处于劣势

现行《选举法》存在的诸多不足，使得独立参选人处于劣势。如，2010年《选举法》修改后，选委会委员任命有了明确的规定，但选委会委员的独立性仍难以保证。政党、组织推荐处于优势，选民投票中有意暗示甚至强行指定等现象，在一定程度上与选举组织不规范、不独立有着莫大的联系。另外，确定正式候选人时酝酿协商环节流于形式，预选程序不完善，选民提名和组织实际提名比例不协调等问题。独立参选人不具备组织性，很多参选者是第一次参选，缺乏选举经验等。制度的不完善，迭加上独立参选人个人的众多不足，使得独立参选人在参选过程中明显处于劣势，独立参难度可想而知，独立参选成功当选的案例稀少也就不足为怪。

（三）救济范围狭窄，不能有效保障独立参选人的权利

关于选举权救济制度的内容，我国的《选举法》、《民事诉讼法》、《刑法》仅就选民资格案件和破坏选举的案件进行了规定。对选举权的救济采取民事诉讼和刑事诉讼两个途径。然而在选举实践来看，这些条件规定和救济途径都难以充分保障公民的选举权。

在独立参选的实践中，选举权被侵犯可能出现在选举的各个环节，突出表现在：第一，选民重复登记问题。独立参选人梁树新的推荐人就被以“重复登记”的理由撤销推荐资格；第二，初步候选人名单不公布、或选民联名推荐的代表候选人不被列入初步候选人名单、协商确定正式候选人缺乏程序；第三，选举程序不规范，如选委会不公布或者没有按照选举法规定公布候选人名单；第四，明知选举权利被侵犯却没有明确、法定的机构主张自己的权利。另外，有关选举无效之诉、当选无效之诉等诉讼类型，在我国都是空白。

正如焦洪昌教授所言，我国法院在选举诉讼上的受案范围过窄，必然使选举权利受到侵害的公民在救济广度上受到极大的限制，从而难以保证公民选举权利得到有效的救济。

（四）独立参选多数未能赢得地方政府的支持

面对活跃的独立参选现象，地方政府的态度不完全一致。

第一种，以冷处理方式对待。有些地方出于国家对此没有明朗的态度，也为了有效避免与独立参选产生正面冲突，而对此采取冷处理，不表示支持也不表示反对顺其自然。这是目前多数地方的做法。

第二种，一些地方出现打压现象。为了确保“组织名额”，或出于对广场政治的隐忧，一些地方政府通过统一舆论口径、叫停媒体舆论报道、删除相关信息等做法来减弱参选者的影响力，给独立参选造成了很大阻力。下岗职工刘萍在江西参选时，就曾遭到来自政府这方面的巨大阻力。

第三种，明确表示支持。在经济发达的一些地方，官方对独立参选多予以明确的支持，允许媒体报道，也允许参选人进行各种形式的参选宣传。如深圳、上海等地采取了这种态度。 在这三种态度中，虽然有一种给予支持，但冷处理与打压的这两种力量是足够强大的，独立参选人所遇阻力也可想而知。

四、独立参选发展路径探讨

独立参选背后是民主选举这一系统工程，需要人大、政府、参选者、选民各方共同努力，推动其向正确的方向迈进。

（一）转变观念，明确独立参选的合法性，让其在阳光下成长

独立参选有其合法性（前文已述），它不是西方国家颠覆中国政权的阴谋伎俩，独立参选人也没有想推翻中国共产党领导的意图，它只代表了选民参与管理国家事务和公共事务的愿望，它是选民实现人民当家作主权力借助的重要途径，它也是民主法治发展的必然结果。因此，对于越来越活跃的独立参选现象，不要大惊小怪，更不要将其视为洪水猛兽。将独立参选人予以否认，一方面否定了一条人民参与国家政治生活的路径，另一方面将置于现有独立参选以尴尬的地位。

因此，政府应该积极正视独立参选现象，应从正面对独立参选作出积极的回应。消除全国人大法工委做出对“独立候选人”于法无据的消极影响，对“独立候选人”等学理概念准确定义，只有待全国人大予以明确和完善后，才能使独立参选更具合理性和科学性。赋予独立参选明确的合法地位和科学的法律定义，规范、引导独立参选在阳光下运行，这将使独立参选迈出推动中国特色民主选举的第一步。

（二）完善制度，使独立参选规范化

实践中，独立参选遭遇的最大的困境是来自选举过程的不规范现象。规范选举，应从以下三方面予以落实：

第一，完善选举制度。保障公民独立参选权益，首先应进行有利于公民选举权实现的制度设计。在选举组织方面，要进一步完善现有选举委员会的规定，保障选举委员会的中立性；在候选人确定方面，建议取消协商机制，细化预选程序，明确规定政党、组织及选民推荐候选人的适当比例；在救济制度方面，注意对选举过程中各阶段的选举权的保障，司法机关应当引入选举无效之诉、当选无效之诉。

第二，注重法律实施。地方政府除保证《选举法》的正确实施外，还要制定和修改各地方的《选举法实施细则》，对确定候选人、预选等程序做出详细的规定，让选举真正的有章可循。基层选举组织应严格遵守相关选举法律法规，对选举程序规定了详细的流程、具体时间和有效条件的内容务必做到严格执行不留瑕疵。尤其是对存在独立参选人的选举，可以通过制定严格标准和考核机制来保证规范实施。

第三，严格法律监督。基层政府应该对选举各环节做好选举监督，尤其应在选民登记、选民推荐、候选人确定等重点环节做好监督。同时明确违法责任，提高违法成本，使选举监督成为可能。

（三）合理竞选，实现独立参选最大化

独立参选的特点之一即是竞选性。参选者要获得选民的支持就必须作出承诺，宣传表态。竞选激活了选举民主风气，但失控的竞选势必会冲击体制，破坏稳定。因此，独立参选人应该在做好掌握选举知识、了解选区社情的准备之外，还应该具备一定的政治觉悟。通过合理的竞选使自己在选举中扮演建设者而非破坏者的角色，保护自我同时，实现独立参选的效果的最大化。

著名评论人晓蜀就独立参选提出了四点建议，其中涉及几点正是笔者提出合理竞选的具体操作。如在联络支持选民过程中不组织，在阳光下参与竞选，接受媒体和政府的监督。这些都应该是当前独立参选人实现成功竞选的有益借鉴。

（四）提高选举意识，推动独立参选常态化

独立参选的发展除了依靠参选者的身体力行，最重要的是离不开广大选民的明智参与。独立参选人刘萍倡导的“一人一票改变中国”，不是力图改变中国现有的领导人，而是为改变国人选举意识，通过选举改变一直以来官员朝上的政治生态，使代表回归到选民中去。

具体而言，需要通过大量的选举动员，提醒选民投票监督，做好代表介绍及和选民的见面工作等大量辅助工作来实现选民对于选举的认识和重视。这样一来，一个具备合格选民基础的选举，独立参选就能成为可能，独立参选或将成为与组织推选同样重要的一部分，也成为了公民政治生活的重要部分。

独立参选作为新事物，扮演着权利呼吁者的角色，它符合历史潮流。要实现公民独立参选，就应适时把握事物发展的规律，积极促进新生事务的发展，而这需要各方面的共同努力，也任重道远。

注释：

源自姚立法网易博客。

开始时媒体多称其为独立候选人，后来在一些学术研究和讨论会上又有其他一些观点，如“主动参选人”、“非官方安排的候选人”、 “参选人”则是在“复旦大学选举与人大制度研究中心” 浦兴祖教授主持的一次讨论会上，浦兴祖等专家学者的提法。