浅议行政程序违法监督机制

摘 要 行政程序违法的监督机制是我国新型行政管理的手段之一，对促进行政主体严格依法行政起到积极作用。本文指出了解行政程序违法的现状，分析其成因，提出并完善行政程序违法监督机制，是我国行政法发展的重要方向。

关键词 行政程序 违法监督机制 行政管理

作者简介：刘明亮，湖南农业大学在读硕士，研究方向：教育学生态；孙焕良，湖南农业大学，教授，博导，研究方向：教育生态。

一、行政程序违法

行政程序违法，是指行政主体实施的行政行为违反行政程序的基本原则或违反成文法规定的程序而应当承担一定的法律后果，从而导致行政主体承担一定的法律责任的行为。

行政程序违法主要表现在三个方面：首先，是方式违法，具体而言一方面是没有采取法定的方式。如法律要求进行调查与作出处罚的机构相分离，而调查和处罚决定由一个机构作出。规定应登记备案的工作没有登记备案，法律规定要求某种行政行为采取书面形式，而行政主体采取了口头形式等。另一方面是采取了法定方式，却与法定的具体要求相违背。如尽管书面形式作出了某种行政行为，但未经签署、不盖章、不标注日期及其他应当注明的内容；其次，是步骤违法，具体表现在步骤欠缺、步骤颠倒、步骤增加。如某婚姻登记机关要求申请结婚登记人申报财产；最后，是期限违法，期限违法指行政主体及其公务员未在法定期限内完成行政行为。

二、行政监督

行政监督，就关系到对于行政的理解。美国学者古德诺在《政治与行政》一书中提出了“政治是国家的意志的表现，行政是国家意志的执行”的著名论断，将行政从政治完全剥离出来后，对于行政的理解，人们开始从广义角度和狭义角度来阐述，因此，行政监督的理解也同样可以这两方面来展开。首先，从狭义角度来讲，可以表述为“限于政府的行政活动”。从广义的角度来来讲，则可以表述为“一定机构或部门为达到一个特定的政策目标而展开的各项管理活动”。

由于不同的学者对行政的理解不同，所以对于行政监督的理解也有不同的意义。一部分学者认为，行政监督实际上是监督行政，并主要监督人。行政监督，是指当代各国国家生活中各种法定的监督主体依法对国家行政机关及其工作人员实施的监督。另一部分学者则认为行政监督主要是监督政务活动。行政监督作为行政管理体系的一个重要组成部分，它主要是指由国家机关、社会团体（包括政党）或个人对国家行政机关及其公务人员所进行的约束、检查、督促，其目的是为了使行政机关及其公务人员的政务活动合法、合理。笔者在本文探讨的主要是基于后者的理解论述行政程序违法的监督。

三、我国行政程序执法活动的现状

我国行政程序违法的现象比较常见，问题主要有以下几个方面：第一，没有一套全国统一的行政程序法典，许多法规之间甚至相互冲突，因此导致有些行政活动没有法律依据。第二，政府的行政活动比较繁琐，同时缺乏信息公开化，行政相对人无法充分了解到政府的行政活动的详细信息，因此无法有效监督政府的行政活动。第三，行政相对人相对弱势的地位以及法律维权意识的缺乏。在政务活动中，相对人的 弱势地位是显而易见的，尤其是中国传统专制的思想对国人的影响根深蒂固的情况下，同时，在政府的行政活动中，有些行政相对人明明知道政府的行政行为违规，但由于害怕或与自己的利益不相干，不会对政府进行相应的 监督或者举报。

四、造成这一现状的原因主要有以下几个方面

一是缺少程序法治意识。在中国，人民的法律意识比较薄弱，人们往关注的行为的结果，对行为的过程并不在意，行政相对人在政府的行政活动过程中也是这种理念，这主要是受到传统集权专职思想的影响。由于传统政府行政行为没有受到行政程序的制约，行政相对人的权益没有受到行政程序的保障，在没有确立程序救济权的情况下，如果行政机关在公务执行过程中违反规定和程序，受害者一方面缺乏维护自己权益的意识，不懂得拿起法律武器保护自己，另一方面法律没有提维护供受害者权益的法律依据。受害者相对弱势的地位导致其无法维护自己的权益。同时社会上对政府行政活动违规行为没有引起重视，没有给政府相应的压力，因此导致政府的政务活动缺乏社会上监督。像民主党派，社会团体，以及社会上有知名度的名人没有给予政府政务活动的足够的监督，没有让政府感受到民众对政务活动的诉求。同时缺乏一步明确的法典以及强有力司法监督和惩戒体制，这大大的阻碍的我国政府政务活动和管理活动规范化的发展。由于这些原因，《规定》的制定有很多不完善的地方，有些规定和制度制定的不完善，不能成为有一个完整的体系，或者有些规定和制度制定出来，但不具有针对性和实效性。比如说听证制度，就有很多待完善改进的地方。

二是，缺少上位法的支持、《规定》作为我国第一部制度性规范行政行为的法典。虽然有着划时代的意义，但是也还存在很多不完善的地方。比如说其发挥重要作用的领域非常有限，首先就地域性来讲主要是针对湖南地区，其次，主要只针对一般性法规发生效力，对于其他特殊性的法规不发生法律效用，并且当它与其他法规发生冲突时，往往《规定》只能避让。而在实际操作过程中，地方的隔程序性操作需要一部全国统一的法典来制约和规范。由于缺少上位法的支持，导致实际操作过程中往往出现无法可依，执法不严的情况。在西方，制订一部法规，同时会制定详细的操作细则与之配套，这样法规的运行和政府的活动会有有效的监督。在我国《规定》的制定要么嗦，要么不够完善。

三是，缺少配套保障制度。《规定》作为第一部行政程序规定，主要目的是监督政府的政务活动，使其提高行政效率，规范政府及其工作人员的行为，促进政府更好的为民众服务。但规定想要更好的发挥其作用，其运行还需要相关的法律制度的配套运用 ，只有它们之间互相为对方提供支撑和互为犄角，才能最大效用的发挥起作用。但在现实生活中，规定作为我国第一部程序性法规，其配套制度还没有建立起来，比如说，文件管理这个问题，在规定中提出来了，但是有没有提出文件管理的具体办法，又比如，政府信息公开，在规定中并没有对政府哪些方面的信息应该公开作出明确的规定。这导致规定的运行缺乏可操作性。

五、完善我国行政程序活动的几点思考

（一）增强行政程序法治观念

要想政务活动程序规范化，重要的是民众需要树立法律维权意识，这个是个社会意识问题，只有全体民众都树立了法律维权意识，对政府发的违规情况都能那期法律武器维护自己的权益，这样，政府才不敢乱来，领导干部才不敢乱来。我们要树立领导干部，党员同志，普通民众的法律法规意识，让政府的服务理念从管理想服务转变，从命令向知道转变，从领导意志向法制转变。政府管里的方式要从硬管理向软管理转变，行政机关控制社会事务不再简单粗暴，主要发挥柔和的间接的调节功能。行政程序因此变得易于操作了。行政程序法治观念的加强需要民众提高一个意识：行政程序在实现法治过程中很重要，尤其是民众意识到行政违法行为必须要承担相应的法律责任。增强行政程序法治观念需要很长时间，是一项长期的任务，需要立法机关、行政机关和司法机关各方的共同努力。

（二）完善行政程序立法

加强立法，尽快在全国建立一整套完整的程序性法规。，使政府的政务活动做到依法可依。只有这样才能尽快的使政府的政务活动得到规范。在我国，随着我国经济文化的发展，我国已近积累一些 了关于立法方面的理论知识，并且从西方国家借鉴了一些先进的立法经验，理论基础已近比较雄厚，关于行政处罚，行政许可等程序法已近制定，但是现在的问题是各地的法规可能缺乏一致性，甚至不同地区的法规还存在冲突性。因此，建立全国统一的程序法势在必行，并且应该对于程序违规应该有专门的阐述。

（三）建立对行政程序违法的监督奖励机制

建立行政程序违法监督奖励机制，以奖励激励制度，为监督提供保障。任何法律制度都不可能面面俱到，往往顾及了某一方面，却又忽视另一方面。有些行政相对人明知行政机关程序违法，但考虑与自己利益无关，而不愿监督，从而导致行政机关的政务程序违法违规行为变得理所当然。因此应该对举报政府政务活动违法违规的民众进行奖励，并且要一制度的形式规定下来，这样才能调动民众监督政府活动的积极性。比如说，再确定程序性行为违规后，即使举报人确实存在违规违法行为，那么对于其也应该从轻处理，或者免于处理，这样可以使民众更加积极的监督政府维护本人的合法利益，同时政府的 政务活动也更加规范，从而可以达到一个良性循环。