以社会保障为视角浅谈户籍制度改革办法

摘 要 户籍制度改革是深化改革开放的有机组成部分，对构建现代化社会发展模式具有重要意义。本文综合吉林省蛟河市社会实践调研结果和相关文献资料，简析了进行户籍制度改革的原因和当下户籍制度改革所面临的阻力。文中从加强法律层面建设，改革土地流转制度，加大政府宣传力度和加大惠民政策支持以及政府组织对进城农民技术培训等五个方面阐述解决户籍制度改革困境的方法，从而推进户籍制度改革有效的实施。

关键词 户籍制度改革 土地资源 政策支持 技能培训

作者简介：刘闻博、叶丽君、刘方舟，吉林大学。

自2014年7月30日起，国务院签发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，至此引发了全民关于户籍制度改革的大讨论。中国作为世界上唯三使用二元制户籍制度的国家，自此也即将步入一元制户籍时代时代。这种二元制户籍制度将户口由高到低的分为城市户口和农村户口，曾为国民经济发展，优先发展城市，促进中国城市化进程发挥了重要的制度作用，也为固定人口，打击犯罪，起到过有效正面的积极作用。然而，随着社会经济的发展，城乡之间经济的不平衡日益显著，人口向经济发达地区转移现象日益显现。随之又引发了一系列社会性问题，诸如：留守儿童，孤寡老人问题，人户分离问题，权利失衡，城市病等等。 如今，随着改革开放的深入发展，我们不能再单纯的就问题而改问题，“哪里出现漏洞就填块补丁”的方式去单纯的解决某一个点，而是应从根本上拔除产生问题的原因，即：二元制户籍制度。 从国务院签发的户籍制度改革的意见我们不难看出，中央对于户籍制度改革的决心。但同时我们也不得不承认，推进改革将面临许多问题，如何加快户籍改革速度，如何设置推进改革的配套措施，都需要我们认真思考，深度践行。

这里我们将根据调查走访得出的数据资料，以及查阅的相关文件，以社会保障为切入点，就如何在法律层面解决户籍制度改革的中的问题展开我们的思考与研究。

一、中国二元制户籍制度改革的原因

在当今中国高速发展的背景下，发展与改革是社会前进的必然选择。以历史的眼光纵观户籍改革制度，在某种意义上促进过经济和社会的发展，但是，再继续实施二元制户籍制度显然不再合时宜，接下来，我就社会发展需求与二元制户籍制度带来的问题两方面，阐释中国现下急需推进一元制户籍制度的原因。

（一）社会发展需要推进户籍制度的改革

1.依法治国的需要：依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会进步的重要标志，还是国家长治久安的重要保障。依法治国强调的依据法律治理国家从根本上讲，应该以宪法为依托，而中华人民共和国宪法明确规定保障人权，人权平等。 二元制户籍制度改革的出现，将公民从制度层面由高到低的划分为非农户与农户两个身份，户籍变成了等级身份的象征，并将教育，医疗，社会保障均挂靠在户籍上面，造成同人不同命的现象。

党的十八大将依法治国提到新的高度上后，依据依法治国的理念，二元制户籍制度的存在更加不合时宜，站在保障人权，人权平等的角度，促进一元制户籍制度势在必行。

2.因地制宜，有利于转变为集约式农业发展模式：农业是国家发展的根基，中国作为人口大国，更需保障农业的发展。二元制户籍制度将农民固定在土地上，每家每户粗放式耕作经营，甚至有的农田因缺乏劳动力而荒废。一元制户籍制度将土地承包经营权，宅基地使用权，建筑用地使用权流转起来，国家也便于将土地整合划片，集约式经营管理，因地制宜，提高产量。并且可以将变不适合耕作的土地为建筑用地，同时解决住房问题。

3.历史遗留，转变思维：因为历史原因，中国人自古就有安土重迁，土地本命的思想。农村劳动力进城后因为感情和偏好无法满足，劳动积极性低，影响生产力发展。为了经济高速有效的发展，需要改革。

（二）二元制户籍制度带来的问题

1.阻碍人口交流融合：现今，农民工子弟大量涌入城市造成人户分离现象，已不利于政府监管。农民子弟与城市居民环境与文化的差异，导致壁垒出现，并且父母子女多在农村，多数进城务工的农民最终还是要回到家乡。二元制户籍制度已严重的阻碍了城市化进程，阻碍人口交流融合。

2.阻碍城镇化发展：城镇化即城镇人口增加，比重上升，人口观念转变质量提升的过程。二元制户籍制度将人口与农村土地挂钩，并在一定程度上给予农村户口补贴，使得人与土地相连，城市化进程减缓，而固有的大城市，城镇又因各方面发展承载力减弱，“城市病”现象日益严重。

二、从不同视角看户籍改革的困境

（一）从政府视角一览户籍改革制度

在我们的调查采访中，我们了解到，基层政府对于户籍改革制度出台大为支持，并表示他们会以高度的执行力推进改革。然而也坦言具体执行上并没有明确具体的应对措施，仅是单纯表示“等待上级指令”。普遍认为户籍改革政策实施难度大，目前农户显然比非农户“值钱”。户籍制度改革是为了服务于城镇化改革，实践证明城市化改革不仅仅是把户籍由农业户转为非农户那么简单。通过实地调查我们认为要想顺利推进户籍制度改革就必须解决好农民进城的后顾之忧。这是我国户籍改革改革和实现城乡一体化根本问题。没有人的城镇化就不会实现真正意义城镇化，人的城镇化就是要实现农村进城的新市民与原住民享有同等待遇。我们知道户籍制度的改革，是实现土地流转和集约化经营前提，是把我国从农业大国转变成农业强国必要条件，是国家战略。但，要实现这些目标首要的是建立城乡统一的社会保障体系，这是解决农民进城的后顾之忧问题的关键。

（二）从市民角度一览户籍改革制度

我们随机抽取了几个市民进行调研访问，大部分市民表示对这一政策不是十分了解，在听了我们的介绍后认为主要和农户有关，对这件事情的关注度极低。分析其原因在于他们过于低估了人口流动对自身的的影响，认为“农转非”与自己并不相干。这种态度值得商榷，农民从农村来到城市后，毕竟会参与市民的资源分配，可能导致市民的既得利益与新进外来人员利益的矛盾；同时，还存在着原市民与新市民文明行为的差异和文化冲突，新市民对于原有的城市环境带来的负面影响，譬如导致城市“贫民窟”。户籍制度的改革并非一朝一夕，也并非只关乎一方一面，而是一场全局性全方面的改革，关乎所有人的利益，市民也同样应该投身到这场改革中来，要本着对民族和历史负责的精神，以更加开放包容的心态正确面对这场变革，接纳源源不断新市民的到来，且不可因为改革触动了自己的既得利益就采取排外、抱怨或过激言行，这将妨碍新市民融入这个城市的进程，也对我国实施城市化改革带来负面效应。

（三）从村民角度一览户籍改革制度

从直接意义上来说，村民是这场改革利益的最大触动者，因此对于这场改革理因关注最多。通过对村民的调查了解，村民对于这场改革普遍表现出信心不足，表示不愿意放弃农村户口，放弃农村的各种补贴福利去城市在他们眼里并不具有吸引力。农村的社会保障现状有：土地补贴、医疗卫生补贴、种子补贴、退更换林补贴等等。一旦进城，失去了自己赖以生存的土地后很多的补贴就要失去。我们在调研中了解到农民并不认为农户的身份有太大优势，地补钱少，但是相比而言不愿意进城最大的顾虑在于没有进城途径，去了较难就业，他们认为自身的文化水平有限，在与市民的就业竞争中处于不利地位，只能去打工，这样子女的教育、老人的赡养都得不到保障。如果在农村里还保留自己的土地的话，农忙时忙于农活还能享受国家补贴，农闲时可以进城打工，经济收入有了比较充分的保障。他们同时表示，如果政府能够帮忙解决就业问题的话愿意转户。再一个顾虑就是乡土观念重，农村的生活环境与城市不大相同，风土环境也有差异，一些农民担心进城后不能习惯。

三、推进我国户籍制度改革的策略分析

（一）制定与我国户籍制度改革相配套的法律制度

户籍制度改革能否顺利推进，关键点还在于是否有完善的法律制度。中国社会正处于巨大转型期，矛盾突发多发，亟需安全和谐稳定的社会环境。党的十八大明确提出，要全面推进依法治国，推进科学立法，要把以人为本、公平正义作为法治建设的灵魂，把切实维护公民的合法权益作为法治建设的根本任务。因此，户籍制度改革的顺利推进，亟需完善的法律制度提供保障。我国户籍制度改革的根本目的是要实现公共服务均等化，目前有很多人在城市里生活，但是享受不到均等的社会保障，极易加深进城农村人口对城市居民的矛盾并滋生犯罪。因此，户籍制度改革必须加快户籍立法工作，完善户籍法律体系。首先，应使宪法发挥其保障公民自由居住和迁徙权利的作用。其次，应当制定一部符合我国国情的户籍基本法，剥离附加在户籍上的种种不平等待遇。再次，应当修改和完善相关行政法律法规，尤其是要适时调整和完善我国的劳动法、社会保障法、义务教育法、选举法等相关行政法规，确保公民享有就业竞争、社会保障、接受教育、选举和被选举等平等的权利；同时也要废除与法律、法规相抵触的地方及部门政策法规，突出上位法的地位，从而为户籍制度改革提供强有力的制度保障。

（二）短期加强加大农转非的惠民政策

基于前文我们阐述的户籍制度改革面临的困难之一，即农村户口可以带来的种种经济上的利益而城市户口欠缺这样的优势，那么，行政主体便可基于人的趋利性，采取阶段性改革办法，初期加大惠民政策，制定合理适当的改革扶植政策，刺激初期户籍制度改革增长速度，促进改革顺利推行。具体优惠政策如下：

1.金融财政扶持：在全国国税系统范围内开辟城市增容税种，通过中央财政转移方式补贴给人口输入地区，调动人口输入地区接纳新增人口积极性。

2.保障房建设用地支持：高房价是农民工成为新市民的极大障碍。城市化进程的推进因之受到阻碍，所以，建议政府根据不同地区安置农村转移人口数量确定增加建设用地比例，免收或按一定比例减少征收土地出让金，降低农民进城购房成本，增加进城购房意愿，让农民进得了城留得下。

3.社会保障倾斜：从行政规章方面出台短期促进计划，加大资金对于社会保障金，最低生活保障金，医疗保险金的支持。并开设独立部门，该部门从民政部门中分离出来（如开设特别社会保障办事处），在一定时间范围内，专项专管，将优惠政策切实落实到参与户籍改革制度的每个身上。

4.生活、就业层面的政策保障：根据土地流转年费（？元/亩.年）及流转年限给予进城农民购房贷款支持，或以农村集体经营权或宅基地作为抵押物给予进城农民创业贷款支持。

通过短期惠民政策使农村转移人口不仅仅是户籍的改变，而是生活就业两个方面得到基本保障，从根本解决农民进城的后顾之忧。

（三）建立新型土地流转制度，释放农、城市土地资源

1.制定符合农村实际土地流转制度，由地方县乡两级农业分管机构专门监督、指导、规范流转工作，统一合同文本，发放流转证书，以确保土地依法依规有序流转。同时建立全国统一土地资源流转信息平台和对应的人口流动信息平台，网络式覆盖流转土地，以此避免流转过程中可能会出现灰色地带，以权谋私现象。在流转方式上可采取分段实施办法，初期阶段可以由政府牵头指定国有商业机构来开展土地流转工作，比如县乡两级供销合作社可以负责初级分散流转工作，实施步入中、后期阶段可按市场化交易规律，开放准入门槛，交予有实力的经济机构经营，即实施农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置。从而释放农村土地资源，为城市增加建设用地提供理论依据，为我国城镇化和农业生产现代化的发展目标给予科学指导。

2.对人口输入地区与输出地区城市建设用地实行增减式供应，对安置流动人口地区城市建设用地相应按比例增加建设用地供应量。

（四）加大政策宣传力度，正确认识户籍改革

户籍制度改革是我国社会管理体制的一项重大改革，事关人民群众的社会福利、迁徙自由等基本权利，是打破城乡二元对立的突破口，有利于合理调配人力资源、劳动力资源，促进人口合理有序流动。因此，要加大落实户籍制度改革政策宣传力度，政府部门要发挥舆论引导作用，促进新老市民大融合，充分发挥广播、电视、报纸、网络的传媒作用，广泛宣传户籍制度改革的重要意义，宣传户籍制度改革的政策，以保证本地区社会和谐稳定。注重用生动鲜明的事例启发农民、引导农民。要确保农村人口转城镇户籍在一定时期内可享受双重优惠，即可以享受医疗、养老、最低生活保障、教育等城镇居民待遇，又可以在一定时期内保留原有的宅基地使用权、土地承包经营权及与之相关的各项惠农政策，消除后顾之忧。在充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权的基础上，有序引导有能力、有条件的农村居民到城镇居住，调动有条件的农民工户口转移的积极性。

（五）对进城农民进行职业技能培训

户籍改革制度的推行，在加快城市化的同时，势必将释放大批此前被固定在土地上的劳动力，与原先的城市居民抢夺就业资源。且普遍农民的文化水平不高，涌入城市后，无法从事高端技术性产业，而低廉的劳动力市场逐渐趋于饱和，在这样的情况下，为保障进城农民无就业的后顾之忧，政府部门应当开设专门的培训机构，或与正规的职业技能培训机构合作，培训实用型技能。课程开设短期，中期，长期三期，短期课程保证进城农民快速入手，由政府安排参与短期课程培训的人员进入国有企业中的初级制造行业，提供就业机会、生活来源。之后陆续开展中长期的技能培训学习，提升职业技能，为更广阔的就业发展提供帮助，根本上解决就业困扰，从而推进户籍制度改革的实施。