北京雾霾政策的分析与政策性建议

关键词 空气质量 雾霾 政府治理

作者简介：陈子薇，中国人民大学外国语学院。

一、北京雾霾问题现状与原因

与大部分发达国家相比，北京市的人均汽车保有量总体来说是偏低的。然而，北京市机动车的使用强度相对大部分发达国家而言较高，北京单辆机动车使用强度是国外很多大城市机动车使用强度的两倍以上。造成这一现象的主要原因有U

（一）城市规划不合理

北京商业高度集中到内环，大部分住宅用地则被分配规划到三环以外，这就造成了职住分离的矛盾，由此必定会带来往返交通流量的增加。

（二）公交系统不完善

目前，纽约、香港和东京等发达国家大都市公交系统发达，公共交通出行率比率非常高，超过了90%，而以此同时，同期的北京市公共交通出行率不到40%，北京的公共交通负担率相对偏低。下表主要介绍北京2005年有关公交系统数据与同期香港的对比数据。

从表1可看出，在公交运营车总数和公交运营车路线总数两个方面，北京分别比香港多了309%和30%。 然而，从其他方面看，北京市的面积和人口总数却分别比香港多了1386%和194%。由此可得出结论：香港的公交系统远比北京完善。

环境问题作为一个一直存在公共问题，在没有一个完善的公交系统作支撑的情况下，北京市民目前还没有这个环境意识，即为了减轻环境污染而放弃私家车选择公共交通。因此，北京市民选择自驾车出行是无可非议的。而在堵车的过程中，由于发动机里面的汽油没有充分燃烧，从而导致污染物的排放高于充分燃烧情况，这将会对环境产生极大的破坏。

二、中国环境政策存在问题分析

（一）环境立法存在的弊端

1.环境法实际操作性较低。指示性模糊是我国环境法操作性不强的主要原因。例如，我国《环境保护法》第二十九条有明确规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，表面上看这对严重污染企业有一定限制，但是目前为止对于“造成环境严重污染”这样一个重要概念却没有明确做出一个量化的定义。标准模糊使得执行者难以操作。

2.企业环境污染行为的处罚力度小。我国对环境污染企业的罚款度力度相对较小。具体来讲，处罚的收费标准仅仅略高于治污设施的运转费。另一方面，由于物价、原材料价格的上涨造成了多数企业守法成本高，这样就出现了企业宁可缴排污费而不愿意改进设施升级设备的这样一种非常荒谬的现象。

（二）当前的绩效评估系统不科学

我国公共部门的绩效评估目前仍处于发展的起步阶段，没有科学化和体系化，非常脆弱。虽然我们国家加大了对环境保护的重视程度，十八大确立了“五位一体”的发展战略，今后必然会把环境保护加入我国公共部门的绩效评估，但是至少到目前为止我国公共部门的绩效评估仍存在着很大的问题。比如，完全以GDP增长作为评判绩效的唯一标准，省略环境保护的非常严格但正确的步骤。造成的后果就是在这样的背景情况下，地方政府为了能够取得更好的政绩，盲目追求GDP增长而牺牲环境。比如，地方政府会出台相关地方保护政策以阻挠环境执法，联手污染的企业以对付上级的检查。在这种国情下，环境政策即便是有效的，也无法得到真正的贯彻实施。

（三）环保部门的自身问题

据调查显示，我国基层环保部门则是有名无实，“三分之一的县无环保局，即便是存在，环保局内部也存在诸多问题”，我国基层环保部门存在问题的分析如下：

1.丧失独立性。地方环保部门自主活动的能力较差，其根本原因在于，基层环保部门无法做到经济上的绝对独立，因为其人力财力物力都是由当地政府严格管控。而只有当环保局真正做到直接受上级环境保护部门的垂直领导时，才能保证环保局保质保真地履行环保部门应该执行、管控、监督的责任。

2.权责不统一，事实上的责大于权。环境保护部门的权利和责任并不统一。从权利层面来讲，环境保护部门权利相对弱小。例如，对于污染企业，环保部门既无权查获其生产产品，也无权吊销其营业执照。与此相矛盾的情况是，环保部门责任重于泰山：既要对工业企业、本行政区域内的生态环境和农村环境等进行严格监察，还要担当起所有污染事故处理的责任和解决方，环保部门“有义务无权利”。

（四）环境政策执行主体缺乏多元性

中国的政策执行主体参与度仍然很低，这主要表现在以下几个方面：第一，政府仍然是我国环境政策执行主体，第三部门的作用发挥得很不充分；第二，政府和媒体逐渐形成敌对关系，有些地方政府甚至为了避免媒体曝光而用各种各样的手段阻止媒体获取资料或者是现场报道；第三，没有形成充分听取公众意见建议的流畅且高效的机制。

面对这样的现象，我国更应该打破政府作为唯一主体的现状，增加普通公众参与的机会和平台。这样做大有裨益，提升环境政策的公众参与度可以给排污者施加压力；同时，普通公众也可以通过参与活动起到楷模和呼吁作用，这本身就是一种榜样的力量，可以影响更多的人积极参与到环保事业中来。

三、政策建议

首先引入“政策工具”理论，分析政策评估中存在的缺陷，针对北京市的具体情况，分析得出具体的政策建议。

（一）定义

政府赖以推行政策的手段叫做政策工具或者控制手段，指的是政府实施政策的时候运用到的具体方式和方法。可以运用到的方法和工具多种多样，关键在于政府要根据具体的情况，组合不同的政策工具，用不同特点和优势的政策工具综合作用和互相补充，最终达到解决问题的最优化方案。

（二）分类标准及分类

我们对多种多样的公共政策工具进行分类，可以按照政府提供物品与服务水平这个标准，我们假设一条坐标轴，分别以完全自愿和完全强制为两端，我们可以把不同的多种多样的公共政策工具放在这样一条坐标轴上。自觉性极高的完全自愿的政策工具或完全强制的工具现实中都不存在。在这两种极端情况之间，按照政府或公众参与程度的高低，依次排列成不同的政策工具。用这个标准来衡量，可以将政策工具分为十大类。自愿性政策工具里包含家庭和社区，自愿性组织，私人市场混合型工具包含信息和劝解，补贴，产权拍卖，税收和使用费；强制性工具包含规制，公共企业，直接提供。按照政府的介入程度逐步提高排序，他们分别是家庭和社区、资源性组织、私人市场、劝解和信息、补贴、产权拍卖、使用费和税收、规制、公共事业和直接提供。

（三）具体标准阐述

1.自愿性政策工具：家庭与社区，自愿性组织，市场。自愿性工具是经济政策和社会政策重要的补充。这项工具的主要特征是不受或者很少受政府影响。由于这些政策的工具成本比较低，与个人自由主义的社会文化很契合，许多社会都非常愿意采用这样的政策工具。这种自愿性政策工具的作用主要发挥在家庭和社区中。

2.强制性工具：规制，公共企业，直接提供。强制性工具也被称为直接工具。具体含义包括政府可以命令公民来做特定的活动，可以制定政府管控的公司来完成政府希望完成的职能，这样的执行效果快速且显著。

3.混合型工具：信息与劝解，补贴、产权拍卖、征税和用户收费。混合型工具介于自愿性工具与强制性工具之间，是一种比较中性的政策性工具，混合工具具有自愿性工具和强制性工具所共有的好处。混合工具在允许私人部门拥有一定的自治权，同时可以不同程度地，依靠一些软性的指标或手段介入这些企业。

根据以上所述的政策工具理论和分类，结合环境政策当前的症结所在，笔者就北京雾霾问题的政策提出以下建议。分别从短期政策和长期政策两个方面来分类讨论。

（四）短期政策

短期政策主要分为两个部分：对民众和对企业。对民众，对机动车辆实施选择性禁行。特别地，在污染极其严重地区域禁止所有机动车辆行驶。对企业，一是要要限制或关停存在严重空气污染的工厂；二是关停城市内部不达到建设环境标准的工地。

（五）长期政策

长期政策主要分为五个方面，通过比较长效的机制建立来解决根本的问题。

1.政府完善法律。积极推进完善环境保护法律法规，将环境保护法模糊的部分清晰化、遗漏的部分补全。已实施了13年的《大气污染防治法》就存在很多个方面的问题，需要进行完善，如通过立法修订机动车尾气排放标准，严格加强机动车尾气治理力度等。

2.加强管控。企业节能减排，这一方面的实现需要政府提供相关的政策补助和政策优惠。有了政府政策方面的帮助，可以更快更有效率转变生产方式，鼓励企业使用风能、太阳能等清洁能源，从而减少污染气体的排放，实现节能减排。

3.节能减排。一方面，风能、太阳能等清洁能源需得到开发及大面积的推广利用。另一方面，完善北京公交系统。比如提高北京公共交通运行的数量，增加设立站点的科学性，提高地铁运行的合理性。

4.经济结构调整。我国目前对能源消耗还是处于化石能源为主的阶段，化石能源占我国能源整体资源消耗的92.7%，化石能源中以煤为主。然而，化石燃料的燃烧严重污染了我们的环境，也不具备可持续的发展潜质，我国迫切需要经济转型，这就是要使用清洁能源，开源节流。可以从以下几个方面入手：a.调整产业结构：从依靠制造业转为依靠第三产业，降低制造业的比重；b.税收政策：提供税收优惠，积极推进环保税立法；c.财政政策：提供财政补贴，优先购买，设立专项资金。

5.发挥NGO的作用。主张空气保护，环境保护的NGO组织在推广节能减排，呼吁保护环境，净化空气的理念中起到很大的作用。

四、结语

北京雾霾是一个长期并艰巨的挑战，也是发展中国家必将在经济转型阶段要经历的考验。本文从分析了北京雾霾问题的现状和原因，紧接着讨论现阶段环境政策的局限性和问题所在，最后再从政策工具理论出发，从短期政策长期政策两个视角，对北京雾霾政策的治理提出可行性建议。