依法行政的德性观照

摘 要 依法行政建设法治政府是依法治国的核心和重点。依法行政需要德性的观照，建设法治政府不仅需要个体德性，同时也呼唤组织德性，二者是互构的，这是由我国政府的性质所决定的，同时也与现代政府管理的价值定位有关。通过阐释依法行政中德性的内涵，剖析依法行政中德性规制的作用，诠释依法行政各主要内容中所涵盖的德性要求，彰显了依法行政需要德性关照。

关键词 依法行政 个体德性 组织德性 法治政府

基金项目：吉林省社会科学基金项目（2012B103）构建社会主义和谐社会中的政务诚信建设。

作者简介：赵淑光，吉林师范大学马克思主义学院，副教授，研究方向：思想政治教育；郭宏，吉林师范大学政法学院，副教授，研究方向：法学。

十八届四中全会提出建设社会主义法治国家的总目标，为实现总目标要建立健全包括高效的法治实施体系在内的五大体系作为保证，同时也明确了推进依法治国六大任务，其中深入推进依法行政，加快建设法治政府，是排在第二位的重大任务，仅次于完善法律体系，加强宪法实施。依法行政要求将政府权力关进制度的笼子，要求政务公开，要求公布权力清单和责任清单，要求权力在阳光下运行，以此实现国家治理体系和治理模式的现代化。但是，依法行政的过程中还必须有德性的观照，这是由我们政府的性质所决定的。要想遏制政府官员任性怠政，杜绝腐败，在昌明法治的同时，必须辅之以德性观照，用德性之光照耀法治前行之路。

一、依法行政中德性的内涵

“德性”一词的英文表达是 “virtue”，按照《牛津现代高级英汉辞典》的解释，“virtue”还有善、美德、纯洁、效能等义。卢梭认为，“法律乃是公意的行为”，“凡是实行法治的国家――无论它的行政形式如何――我就称之为共和国；因为唯有在这里才是公共利益在统治着，公共事务才是作数的。一切合法的政府都是共和制的。” 《群书治要・论语》中孔夫子指出：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”卢梭的“公共利益”和《尚书》中的“政在养民”有异曲同工之妙。可见，古今中外对政府管理国家事务都有德性的基本要求是一致的。

如果说古代小国寡民，可以依靠有德性的君王和拥有君子人格的士大夫就可以将一个国家治理的很好，那么由于时代的发展，现代国家和政府的管辖范围、职能、国家治理方式、政府管理模式都发生了巨大变化，在此背景下，靠人治，甚至是君子之治都难以为继，必须靠有效的政府组织，靠法治，靠有效的制度安排才能提高治国理政的效能。与此相应，公共事务管理者的个体德性必须生成转化成组织德性，才能适应现代政府管理的需要。

“组织德性”在英文表述为“Organizational Virtue”，相对于个体德性而言，组织德性研究起步较晚，在古希腊尽管已将德性一词适用于个人和组织，也就是说德性既可以用在个体身上，也可以体现在集体和组织中。在当代，美国学者麦金泰尔是系统研究组织德性的第一人，其思想成果主要体现在《德性之后》一书中。目前，组织德性的概念已被越来越广泛地接受和运用，并逐步形成相对共识： 组织德性是组织作为整体的伦理性格特征，可以通过个体或集体行为、组织文化、组织结构，以及鼓励个人德性行为的组织政策和程序体现出来。 个体德性和组织德性是互构的关系，组织中拥有德性的个体数量越多，该组织的公众认可度越高，组织文化越具有吸引力；反之，组织的伦理性格特征越鲜明，其组织文化对其成员的正向能的影响越大，而且这种影响力具有外溢效应。

亚里士多德认为：法治应包含两重含义，即已颁布的法律获得普遍遵从，而被遵从的法律本身必须是良法。 良法本身是一种价值判断，代表着法益的合道德性和法律的生命张力。也就是说良法是善治的基础和前提，而善治是良法的必然结果和归宿。依法行政是法治国家的核心和关键，依法行政首先要有“法”可依，所依之“法”还必须是经过良好制定的法。

二、依法行政中德性规制的作用

建设社会主义法治国家的核心和关键是建设法治政府，而法治政府的首要意旨是依法行政，而依法行政中的德性规制是决不可缺少的，重视德性功能的发挥具有重大现实意义。

（一）现代政府管理模式变革的价值导向作用

现代政府管理模式发生重大变革的主要标志就是依法行政。依法行政必然要求限制政府不断膨胀的权力，建设有限政府；改变政府的权力本位，建设服务政府；简政放权，建设效能政府；政令稳定，履责践诺，建设诚信政府；削减政府权力清单，政务公开，建设阳光政府；权为民所系，利为民所谋，建设责任政府。上述政府职能的转变体现着依法行政的德性要求，也深刻地反映了法治政府建设的价值定位，决定着政府的权威性和公信力。

（二）行政相对人信赖利益的保护作用

市场经济是契约经济，而诚信是其中的帝王条款。古典行政法治之依法行政，要求政府的一举一动都必须有法律根据，至于实质正义一般不予考虑；而现代服务行政则更注重行政实质上的合法性与合理性，形式或程序上的瑕疵可予补正。 在现时代，社会信用的核心是政府信用，政府是否诚实守信直接影响着其他社会信用，政府如果不讲信用与民争利，朝令夕改权力任性，政府就会失信于民，失信于民就会脱离人民，失去人民的支持，维护公共安全，实现社会稳定就将失去民意基础。

诚信原则体现在行政管理中就是对行政相对人信赖利益的保护。信赖利益保护原则要求政府及其公职人员遵守和履行承诺，不得擅自单方面改变已生效的行政行为，对因不得不撤销的行政行为给行政相对人造成损失，政府应当承担赔偿责任。不论对协议的另一方，还是行政相对人，政府都应该做到诚信，正可谓“政者正也，子率以正孰敢不正？”

（三）依法行政中德性的补充和激励作用

我国行政法的基本架构是在大政府小社会的背景下形成的，在市场经济日益深入发展，公民社会亟待建立的今天，行政权的任性及过度行使，不仅带来一系列的合法性问题和程序公正问题，而且也带来了官场的腐败和政府权威的动摇。因此，加强政府法治建设依法行政就是一个时代课题，急需加以攻克，同时也要辅之以政府德性的润泽，以良法行善政。中国需要依法治国，同时也需要以德治国，走德法兼治的正途。 行政主体在执法过程中，遇到法无明文规定，或规定的不够细致，或在合理性选择时，或在程序存在漏洞时，德性就可以起到提醒和补充作用，尤其当德性内化成行政组织及其成员的行为规则时，可以为依法行政带来清新的活力，激励行政组织及其成员完成组织被赋予的使命。

有些地方政府由于企业改革转制的艰难和不规范不彻底，所引发的产权变更不明确，职工权益保护落实不到位导致的后遗症到现在仍没有完全解决，导致职工要求补发拖欠工资，职工集体上访问题；城市建设和房地产开发过程中政府出台的政策与法律相冲突，不严格依据法律程序办事，导致产权登记障碍，对开发商承诺的城市基础设施配套费的减免不能够兑现；不重视环境保护，环境执法权弱，导致巨大的社会成本支出和社会不和谐 ，社会利益和经济利益产生尖锐对抗等。对上述问题，地方政府及其职能部门在吸取教训的同时，还应该增强法律意识，真正做到依法行政，面对民生问题更是呼唤政府的德性。

三、依法行政德性要求在我国的实践落实

依法行政不应是冷冰冰的面孔，而应该是充满清新、温情和理性，这就要求以德性的光辉润泽政府决策、政府提供公共服务的全程。行政的合道德性是对依法行政总的要求和期待，对于依法行政不同层面的内容有着不同的意蕴和指导意义。

（一）合法行政的德性要求

合法行政首先要求行政行为要有明确的法律依据，法无规定不可为，法无规定不可减损行政相对人的权利也不可增加其义务，当然前置的条件――所依之法必须是良法。这一条是依法行政所有要求中的首要条款，唯有严格依法行事，才能减少权力的任性，压缩权力寻租的空间，这是底线要求。

尽管与市场经济相配套的法律体系已基本建成，解决了有法可依的问题，但由于我国长期官本位的遗风，计划经济体制的惯性影响，政府及其公职人员在依法行政实践中有法不依、执法不严和执法随意的现象较为普遍，已成为依法行政建设法治政府的严重障碍。其直接原因是政府管制范围过大、权责不明、缺乏过程监督，而背后更深层次的原因是我们忽视了行政权的来宗，对人民赋予的权力缺乏诚敬。所以，应该让我们政府的公务员知道这个职业不仅仅是一种谋生的手段，更是一种庄严的、体面的、应该充满敬畏的、能够有机会为普通大众服务的岗位。

（二）合理行政的德性要求

合理行政要求行政权力实施者在权力行使的过程中，对行政相对人要不偏不倚，不徇私不选择执法，做到公平公正；在行政自由裁量权范围内，谨慎用权，不刻意减损行政相对人的权利，也不刻意增加行政相对人的义务。合理行政的德性要求最重要的就是公平公正。勒纳德・汉德法官曾说过，真正的公平正义最终应该深入到男女老少的心中，如果公平正义在人民的心中已经死去，宪法、法律、法院、法官谁也救不了他。

（三）程序正当的德性要求

程序正当是实现行政法治程序正义的核心原则。程序公正缺失，就不可能彻底实现实体公正，所以依法行政不仅要实现公正，而且这种公正的实现程序要让人们易知易见，权力不仅要在阳关下运行，同时对实体公正有影响的程序不能简化抽条，执法人员不能怕麻烦走过场或者事后补程序。

行政机关在执行公务过程中，除涉及国家机密、个人隐私和应受保护的商业秘密外，应当公开，并应注意听取行政相对人、利害关系人的意见，依法保障其知情权、参与权和救济权。同时公务人员在履责过程中如与行政相对人存在利害关系应予以回避。程序正当关注的是行政过程和行政细节的公正公开，是对行政相对人利益的全方位完整的维护，是对为政勤谨的更高要求。

（四）高效便民的德性要求

在现代政府追求的价值目标中，公正与效率是至关重要的。公正的实现如果缺少效率，就如同“迟到的正义为非正义”一样，严重背离现代政府的历史使命和价值追求。

行政部门及其公职人员在实施行政行为时，应当积极提高业务水平，恪守法定时限，不拖拉不怠政，认真履行法定职责，不断提高政事效率，便民利民，提供优质服务。高效便民与程序正当较之前述合法行政与合理行政更关注行政相对人利益的实现方式和实现的质量，是以民为本，亲民爱民的体现，我国政府的人民性决定了依法行政必须以此作为价值目标。