贾康:PPP是制度供给的伟大创新

PPP模式推广工作，目前正迈向深入。

PPP被视为化解地方政府债风险、减轻财政压力的重要手段，在未来几十年城镇化过程中，PPP模式被委以重任。加之社会资本可通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，这一规定，足以点燃万亿社会资本。

《融资中国》记者就此话题专访了全国政协委员、著名经济学家、财政部科学研究所原所长、中国财政学会公私合作研究专业委员会会长贾康。贾康表示，未来三年内，中国如果把公共部门负债率提高到50%左右，可增加的公共部门的资金规模便至少有6.5-7万亿元，可以很好地拉动民间资本跟进，现在的PPP制度创新就是要打开这样的空间。而PPP公私合作或者叫政府和社会资本合作机制，一定要强调法治条件的匹配和契约精神的培养。

五大正面效应

“PPP模式不仅仅是融资渠道，更是一种管理模式和社会治理机制创新。”贾康表示，从中国全面改革中股份制―混合所有制―PPP的天然贯通和PPP对法治建设与契约精神培养的特定催化作用来看，PPP的意义就更具全局性和战略性。

所谓PPP模式，是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

贾康认为，PPP模式本质上是在公共工程领域政府和非政府主体的合作并实现有效供给。从发达国家经验来看，当其发展到福利国家阶段时，在社会矛盾有效缓解的同时，政府财政运行体系往往开始出现困难，一系列公共服务供给出现力不从心，从而引发了新公共管理运动下一系列的探索和推进。比较有代表性的英国，在福利国家的概念之下发展了全覆盖的公费医疗体系，但现实生活中出现了很多挑战和矛盾使政府不堪重负，进而促使PPP模式在医疗体系的运用应运而生。

“目前，中国在公共产品和基础设施领域仍存在巨大的需求，探索新型PPP模式对整个经济社会发展和贯彻国家战略的意义非常明显。PPP模式的重要特征是政府和非政府主体之间的风险共担以及与其对称的利益共享。因此，不能把PPP理解为简单的融资模式，而应该认为它是一种从融资到管理、到治理的模式，并且在中国的经济转型过程中，打通了一个制度创新的逻辑链接。PPP的核心理念，是从融资切入后带来了政府管理机制创新，并推动国家治理现代化过程中的最大包容性增长机制的改革和建设。”贾康表示，PPP作为制度供给方面的巨大创新，有助于把政府工作、企业发展、公众诉求等有效结合，实现全社会的有效供应。PPP模式的正面效应体现在以下五个方面。

第一，从政府主体的角度看，PPP可以减少财政支出的压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。中国是世界第一人口大国，目前实际的城镇化率不到40%，中国城镇化加速和加速发展阶段至少还要30年左右。这一新型城镇化过程，将是驱动中国走向新常态、打造经济升级版的动力所在。但同时，这也将为地方政府带来沉重的支出压力。PPP模式通过机制创新创造了一种可能，即引入日益雄厚起来的民间资金甚至是境外资金，新型城镇化面临的困难将通过政府和非政府合作形成的合力所化解。老龄化是伴随城镇化的另一个现实挑战，即整个社会所要求的养老及医疗等相关公共服务能否得到有效供给，PPP模式同样可以发挥重要作用。

第二，从社会公众受益的角度看，PPP模式的正面效应体现在从资金使用“以人为本”的角度表现出来的性价比和综合绩效等的提高，这对于有效来化解中等收入陷阱的威胁有重要的意义。对于中国来说，如果缺乏更有效的供给体系去支撑享受美好生活的诉求，就可能由于矛盾突显而制约“中国梦”的实现。而在PPP机制下，政府可以更专注于优化政策规划，从全局的高度有效对冲相关风险；企业可以发挥追求投资回报的天然优势，在稳定的合作模式下，专注于操作环节来追求自己的利益落实；专业机构可以更好地发挥他们在设计、建设、财务、法律等具体事务方面的优势降低风险。这几方有效结合的结果就是“1+1+1>3”，使社会公众受益增加。

第三，PPP的推行将为一批企业提供新的发展机遇和发展空间，对于社会主义市场经济的健全发展非常重要。在中国总数超过6000万的市场主体中，存在一批具备雄厚的资金实力的企业愿意以长期稳定回报的方式实现企业的可持续发展。PPP项目一般周期较长，投资回报水平不一定很高，但上述企业来说是可接受的，他们对于PPP的参与和投入将为整个社会注入持续创新和稳定动力。

第四，结合中国阶段性的特点，PPP可能为全面深化改革做出重要贡献。十八届三中全会实现了一系列的突破，最重要的是使市场在资源配置中发挥决定性作用，以及提出了基本经济制度的重要实现形式是混合所有制。实际上这强调了在一个产权结构内部，要把公有、非公、国有、非国有股权所代表的经济成分混合起来，实现最大的包容性，促进和实现有效供给，进而释放潜力。PPP模式就是多方相对优势互补混合、追求共赢、风险共担的形式。

第五，PPP的推行有助于推动建设法治化的营商环境。PPP最基本的特征就是“契约精神”，即政府和非政府主体以平等民事主体的身份订立契约。这种契约精神对政府有效转变职能、打造现代国家治理制度具有重大的意义，也将对社会进步产生良好的正面效应。 ？“契约精神”

不过，贾康也强调，国内PPP运作仍然面临一些挑战，制度完善在未来是一项重要工作。PPP作为一种公私双方收益共享、风险共担的合作机制，具有多样性、复杂性、长期性等特征，通常投资额巨大，合作周期漫长、影响合同履行的因素复杂，往往需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作。在这个过程中，需要政府加强立法来保障社会资本的合理收益，并树立契约精神，严格按照契约办事，“这也会倒逼立法要加快。”

“因为，PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目，并与公众日常生活密切相关，依托相关项目所提供的服务的质量、价格等，均是比较敏感的话题，也特别容易引起民意的高度关注。所以，需要制定一套专门的法律法规，对PPP项目的立项、投标、建设、运营、管理、质量、收费标准及其调整机制、项目排他性及争端解决机制，以及移交、决算信息公示等环节做出全面、系统的规定。”

《融资中国》记者了解，根据业内专家的共识，PPP模式的法律保障至少包括四个方面：

第一，要完善法律体系对PPP项目的支撑。PPP项目由政府和社会资本构建合作关系的本质特征，也要求对相关的国家和地方各个层级的法律法规融会贯通，这是达成PPP项目合作协议、维护政府和社会资本双方合法权益的法律基础所在。

第二，要通过合同约定对接法律保障体系。这里包含四个重要的因素，一是双方主体均合法有效，二是需要立法支撑，三是所有项目行为符合行政法规范，四是所有开发建设内容在合同里面有详备约定。完备的法律保障体系是项目各项长期合作安排得以顺利执行的直接依据。

第三，要按照契约精神诚信履行合同。作为合同双方的政府和社会资本方，其对合同的诚信履约情况直接决定了PPP项目的成败。即使法律规定再完善，即便合同规定再完备，如果没有得到合适的履行，终究还是纸面上的文字，不能保障双方的合法权益，不能保障PPP项目的顺利建设和长期运营。

第四，必须通过全方位的监督机制和司法保障体系规范PPP项目。首先，政府的行政主体身份和PPP项目的公共属性，决定了必须通过行政法体系保障项目的建设和运营；其次，PPP协议作为民事合同，当出现违约行为的时候，应该遵循民事法律规范得到民事的救济和经济的救济；最后是刑事保障，要求所有参与方依法行政，依法履责，杜绝贪腐，营造一个公平合理、法律严明的合作环境。

PPP模式不是简单的公用事业供给的投融资模式，需要具备庞大而复杂的合同体系，从而奠定项目后续顺利运营的协议基础。“PPP机制创新与政府购买服务的改革和国企国资的改革，会形成内在关联的互动互促关系，在2015年也将会成为改革的热点与重点。”贾康认为。