地方政府、国家政策与土地流转

[摘要]城镇化进程不断加快，土地流转制度的改革不断发生，并且过程是复杂的，在土地流转过程中影响农民的行为的因素很多，除了农民自身因素外，地方政府的作用也非常大，国家政策的制定、出台、实施对土地流转的进程影响也很大。

[关键词]地方政府；国家政策；土地流转

一、土地流转现状

自改革开放后我国经济高速发展，随着经济水平、现代农业和设施农业的不断发展，农村的大量农民外出打工，成为农民工，近年来我国土地流转规模明显逐渐增大。

（一）土地流转速度加快。农民逐渐开始放开手中承包土地的经营权，使得土地流转速度逐渐加快，同时流转的土地面积也在一直持续扩大中，其中参与这个过程的农民也持续在增多。随着农村人力资源的输出规模不断壮大和当地第

二、三产业的飞速蓬勃发展，越来越多的农民尤其是年轻的农民离开自家的土地外出打工快速致富，由此使得农村的一大批土地闲置下来，从而促发土地在同村或相邻村庄农民之间自发有序地流转，进一步不断增高发展速度。

（二）流转形式多样化。土地流转发展迅速，同时过程中也出现各种不同的形式。以流转的对象作为参考依据，土地承包经营权的流转行为可以分为两种情况，农民与农民之间进行的流转，农民与经济组织之间进行的流转。按当前流转模式进行具体分类，可分为转包、出租、互换、转让、入股、抵押、信托等，农民选择进城打工或者经商的，一般会选择转让土地，而长期去外地打工的农民将土地转包出去的多，其中选择给亲友或本村村民耕种的较多。此外，还有一部分农民选择将土地转包给村里的种植、养殖大户，或者是参加专业合作社。

（三）流转行为规范程度低。土地流转过程中存在行为不规范问题，农民间多数都是进行互相之间的自行流转，很少有人会去报批准、报备案，更不会去主动申请土地变更登记手续；多数会采用双方口头约定的形式，有书面形式的约定的很少，约定的内容大多由双方或本村村民作为第三方来定，多数内容意思存在不明确情况；有书面协议的也会有内容不完善、格式不正确的情况。

（四）耕地非农化。在现在的农村里存在有一部分耕地被转为非农业用途的情况，其中一部分用于村集体招商引资或者是在本村建设工业园区，还有一部分是城镇建设需求，用于政府总体规划建设。其中大多数都能按照规定履行手续，也存在小部分没被批准的情况。地方政府以政府征用的名义向农民征地，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设，从而获得利润。或者强行秘密把一部分耕地批为宅基地或做他用。

二、地方政府与土地流转

由于我国的农村土地属于集体所有，地方政府尤其是村集体在农村土地流转中发挥重大作用，而现在的政府部门和地方政府却不会看到自己角色的重要性。同时土地流转要尊重农民的权利。农民在土地流转过程中都是处于弱势，他们缺乏法律知识，因此应该建立二三级土地流转交易市场，让交易合法化，督促农民签订书面合同。这就需要地方政府多投入，通过让农民知道土地承包经营权可以跨村流转，可以按市场经济法则流转，这样可以促进农村产权优化配置，同时也能够保障农民自身财产权益。

县政府作为地方一级政府有把控全县经济命脉的义务，那对于农村的土地问题也应该站在农民角度出发。农民有对村里征地补偿不满意就会到县政府去反映，县政府应该公正处理问题。同时，在根据当地情况制定地方政策时也要多征集当地村民意见。应该具体情况具体分析，可按补偿款和物品双重物品进行补偿。农民站在自己角度追求利益最大化，根据自己需要和政府政策自由选择补偿款或物品作为补偿。

乡镇政府作为县级政府和村委会之间的桥梁，不直接管理农村土地，但在农村土地流转中提供指导作用，引导村级基层政府要为民着想，替民办事。农村出 现的土地流转纠纷，一大部分都是由于村集体与企业秘密合作，规模化占用村里集体土地，危害本村村民切身利益。虽然村委会获得利益属于村集体利益，但农民和村委会由于信息不对称，会对村集体获得利益大小产生怀疑，从而会对村级政府威信有质疑。乡镇政府作为村级政府直属上级，对农民和村集体间矛盾要有调解义务，站在双方不同角度，稳妥处理双方敏感关系，起到服务农民和监督村级政府作用。

村委会作为直接和农民接触的一级政府，有义务向广大农民宣传有关信息，并提供法律、政策和咨询等服务。为了能够使农民心甘情愿地接受土地的流转，村级政府应耐心指导，并以示范来调动农民，提高他们的土地流转的积极程度。要真正了解农民意图，农民愿意进行土地流转的前提是他们知道自己土地的价值，村级政府应为农民考虑，帮助农民获得更多土地流转利益。还应该对已经流转了的土地加以监督，确定流转的土地符合国家政策规定的用途，监督农民与农民或者其他经济组织之间所签订协议更规范，能够保护农民的利益。村集体对农村集体土地有直接管理和支配义务，对集体土地有着很强的控制权。如果村级政府采取强硬手段为实现农业规模化经营进行土地流转，那么就会危及到农民的利益。

三、国家政策与土地流转

我国的土地制度不断发展，但是农民对于当前的土地制度还是有不满意的地方。可见国家政策一直在不断的完善中，首先是要保护好耕地，执行好耕地红线，明确农村土地集体所有权，扩大承包权的全能，土地经营权真正“活”起来，增加抵押、担保权能也就是说土地的经营权可以通过向金融机构进行抵押或者进行担保，从而获得资金，使得农民能暂时缓解当下的资金紧张问题。农民一部分是因为对国家政策了解不透彻，或者是基层政府宣传落实不到位造成认为土地制度不完善是造成流转土地不稳定的关键因素。

若是农民能与城里人享有同等条件的生活保障，大多数农民都会选择参与土地流转。目前中国的社会保障制度中对涉及城市居民的比较完善，而涉及农民的非常少。目前农民基本享有的是新型农村合作医疗保险，每人每年按照规定缴纳一定的费用，生病住院后可以享受一定比例的减免医疗费用，但是在可报销的范围内的一般是一些基本药物，象进口药物、营养药物都不在可报销之列，而医院里医生开药时并不会考虑这些，有的甚至专门开进口药。都是由于农民和村集体双方信息不对称，对村集体这一权威妥协，心里不服但只能接受结果，反抗的人少力量弱。 稳定的收入是除了社会保障外第二个农民关心考虑的国家大环境政策条件。自从改革开放后，鼓励一部分人先富裕起来，这同时也造成收入分配的差距拉大。并且农民种地还会出现同一户农民家庭每年的收入差距也较大。农民没有一个稳定的收入，多数情况下还是要靠天吃饭。这就使得他们对待土地很小心，流入土地多了就怕做赔钱买卖，流出土地同样担心承包者挣不了钱从而给不了承包费用。如果农民在有稳定收入的前提下，多数都会选择会有土地流转行为。要解决这一问题就要依靠国家的好政策，对土地来讲首先是水利工程建设，农民能种上水浇地，不再单靠天吃饭，那么对土地的流转也会起到促进作用，有能力的农民可以考虑多流入土地，排除外界环境影响，依靠自己的技术来获得更大的效益。

国家政策在具体实施过程中还有许多不完善的地方，首先应该完成土地确权工作，以前农民的承包地都是约定的，这块地是谁家的根本没有书面证明，并且多年下来由于世代把土地换来换去，经常就会发生几家争一块土地的情况。所以承包合同更加完善，通过建立登记薄来进行明确登记，颁发相应的权属证书，起到土地承包经营权物权的保护作用，从而为以后更好的进行土地流转提供依据。其实国家政策中对土地流转过程中各个方面也都有规定：流转的价格、形式、期限等可经农民商定后确定，流转收益也归农民所有。地方政府在不经过农民的允许的情况下，不能随意流转农民的土地，也不可以村集体的名义，把本村农民的承包地集中起来进行流转。这些都是国家政策提出来的，农民首先应该知晓，当涉及到自身利益时就可做到有理有据的来运用法律手段保护自己的合法权益。

四、结语

随着我国城镇化进程快速发展，在这个过程中的土地流转问题再一次成为关注焦点，而土地流转过程中除了农民自身因素约束外，地方政府和国家政策是土地流转的两方面重要影响因素。地方政府方面来讲，无论是一级县政府，还是二级乡政府，还是基层村委会，都要发挥它们的不同作用，只有这样才能促进土地流转。国家政策方面来讲，只要是能真正帮助农民来维护自身权益，解决实际困难的都是好政策，目前最关切的就是社会保障、再就业收入、新政策宣传解读等方面。同时国家政策的执行离不开地方政府，二者共同作用可促进土地流转。