关于《旅游法》实施的新思考

摘 要 2013年10月起实施的《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）构建了许多创新的制度，为我国的旅游法系的完善起到了至关重要的作用。在实施一周年之后，法规对旅游业产生了多少的影响是检验《旅游法》立法目的是否能够在现实生活中得到体现的重要标准之一。该文以遗产旅游地的角度，通过对遗产旅游地在《旅游法》实施前后的状况对比从而概括出《旅游法》的进步之处，并将对于《旅游法》仍未解决的旅游业中的问题进行分析并提出建议和对策。

关键词 《旅游法》 遗产旅游 景区管理

基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目“旅游法实施对遗产旅游的影响研究――以西递宏村为例”（项目编号201410307067）。

作者简介：屠诗楠、安媛媛、尹梁明，南京农业大学人文学院2012级法学专业本科生;曾玉珊，南京农业大学人文社会科学学院教授，研究方向：民商法、经济法、农村经济法制。

一、《旅游法》实施前后对比

（一）《旅游法》实施前存在的问题

1.旅游法律法规不够系统和完善。在《旅游法》尚未出台之前，我国对旅游地的保护是由几个单行法规和一些管理条例组成的，缺乏统一的法律体系，各部门之间的管理权限也很不明确。例如根据《中华人民共和国自然保护区条例》，林业、环保、农业等部门可能对于一个景区都拥有监管的义务，但是具体到各个问题上部门之间可能会互相推卸导致问题无法解决。而且对于遗产旅游地保护的文件都是法律强制性的行政性文件，使得遗产旅游地长期没有刚性法律文件的保护，管理规划上也存在很大的随意性，没有充分考虑到整个区域的长期发展。

2.景区规划权责不明。法规出台之前，遗产旅游地名义上由国家主管，实际上管理权力主要在地方政府，地方经常以管理委员会的形式对遗产旅游地进行管理，实际上掌握了当地景区开发的主导权，在税收和政绩的压力下可能会做出过度开发甚至会危及到遗产地原有价值的行为。

此外，虽然《旅游法》出台之前与旅游地规划相关的行政性法规与国家标准不胜枚举，但风景名胜区、森林公园、旅游区分别制定规划设计规范，对监督、检查的主体及手段等都没有具体的规定，规划管理不力。遗产旅游地规划委托单位不明确，规划编制单位没有统一的资质要求，水平参差不齐。我国遗产旅游规划在数据收集、实地调研、环境容载量等问题上也没有具体的要求，通常都是以利益最大化为目标，不依托专业旅游管理和资源环境的知识，盲目地对景区进行规划和开发，导致景区的旅游资源不可逆转的损耗。

3.跨行政区景区管理混乱。我国很多自然景区横贯在几个行政区之间，而各个行政区都想获得对景区的管理权来谋取门票等收益，这样就造成了各方利益难以协调。例如世界遗产地、世界地质公园庐山“一山六治”，被人为地分为6块。庐山山体面积约为282平方千米，其中近一半位于九江市星子县境内，20%、16%的山体部分分别位于九江市九江县、庐山区，三个行政区分别管理境内的庐山景点;约占山体面积16%的庐山山顶部分，则由庐山风景区管理局管辖;除此之外，庐山垦殖场和江西省自然保护区也分别管辖庐山的部分区域，以至于权限之争激烈，一些知名的景点被人为地瓜分成许多块。如游客进山后游览三叠泉时，上两叠无需购票，可是到第三叠却还要买票，因为，上两叠由庐山管理局管，而第三叠由庐山区海会乡管辖，分而治之，各自为政。如果要将庐山的所有景点玩遍需要花费1000多元，不少游客戏称：“不识庐山真面目，只缘门票价太高。”

除了以上几点之外，法规出台之前还存在环境污染、资源破坏、世界遗产教育功能的缺失等问题。

（二）《旅游法》实施后的变化

3.“最大承载量”创新制度设计。为了提高旅游服务质量，《旅游法》设计了最大承载量这一项创新的制度。景区人数不能超过其最大限度地承载量，这一设计符合中国国情，很好地解决了类似华山旅客滞留等事件。之前这项制度在现实的管理中屡次被被提及，但仍有许多景区在人流高峰时无法很好地运用。如今这项制度通过法律的形式明确规定下来，要求每个景区都要切实做好控制最大承载量，不仅有利于提高景区的旅游质量，而且有利于景区生态环境的自我调节。

4.规范了景区门票价格调整程序。景区门票的随意变价以往一直是游客最头疼的事情，变价原因不公开更是让游客对景区管理部门怨声载道。《旅游法》第43条的规定，要求景区的门票变价必须要召开听证会，不得随意调整景区门票价格。

通过《旅游法》的规定，游客不必再担心门票价格的“阴晴不定”，提升了旅游热情。对于景区来说，也可以利用这次机会不再依赖门票所带来的经济效益，转而发展其他旅游产品，开启一条创新的旅游经济之路。另外，将票价上涨的原因向全社会人民征求意见并且向全社会公布，制定票价更加公开透明，保障了人民的知情权。从景区方面看，也有利于游客配合景区的管理。在游客明白门票收入用于何处后会减少游客对于景区工作的误解，从而建立起一种互相理解尊重的良性关系。

二、《旅游法》的进步

1.景区得到了合理规划。政府各级部门严格遵守法律法规，依据法定的具体的标准和规则来对景区合理规划目前已初具成效。例如上文中提到的庐山风景区混乱的门票收取问题目前已经得到解决。近期庐山景区决定只收取180元的景区门票，对于景区内的其他门票不再收取。这就是规范了旅游规划主体的显著成果之一。

2.景区环境得到了改善。《旅游法》规定景区需要对其的承载量进行控制，不仅遗产地的旅游资源不会被一次性过分榨取，而且也提高了旅游服务质量，为旅客提供了更好的旅游享受，为遗产地实现它的教育功能奠定了基础。《旅游法》中也对游客的在旅游活动中的行为提出了要求，要求游客“遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”

3.游客旅游热情不减。《旅游法》取缔了“零负团费”，要求旅行社提供质量更高的旅游服务。各地旅行社应声涨价，但是这没有打击到游客对于旅游的热情，2014年我国的出境旅游人数就达到了一亿。说明严格的法律法规的制定更有利于提高整个旅游行业服务质量的提高，而不会造成其低迷的态势。

三、尚未解决的问题

（一）《旅游法》普及程度低

在调查中我们发现仅有3.9%的受访者非常了解《旅游法》，这部分人大多是从事旅游服务业，对国家关于旅游业的政策法规都有一定了解。其余的受访者不是完全不知道《旅游法》，就是对《旅游法》一知半解。《旅游法》的出台和实施，为保障旅游者和旅游经营者的利益提供了法律依据，但是游客和旅游经营者对《旅游法》只知其一不知其二，不但自身的合法权益得不到法律的保障，更可能做出与旅游法精神背道而驰甚至侵犯他人权利的行为。十八大四中全会中习主席提出要依法治国，简而言之，大到一个国家的治理，小到一个行业的治理，都离不开法律武器，要使我们的旅游业欣欣向荣、稳步发展，就必须加大《旅游法》的普及程度，让所有旅游参与者都有法可依。

（二）游客素质仍待提升

卢浮宫前泡脚、埃及神庙刻字……乱涂乱画、垃圾随行、大声喧哗等陋习让“中国旅游”四字倍感尴尬，国人的低素质业已“走出国门，奔向世界”。《旅游法》明确规定第13条对游客在旅游活动中的行为做出了名无额规定。此外，国家旅游局也曾连续在官网发布数条有关文明出游的通知，甚至要求将《中国公民出境旅游文明行为指南》和《中国公民国内旅游文明行为公约》，作为合同附件或出团的随赠宣传内容。但不文明行为仍屡禁不止，一方面是对法律和社会道德的漠视，一方面是违规成本过低，起不到威慑的作用。在今后旅游发展中如何切实提高游客素质任重而道远。

（三）旅游资源遭到破坏

作为一种资源，旅游资源除了人工可以栽培与繁殖的动植物外，基本上是一种不能再生的资源，一旦破坏将不再拥有。巨大的旅游需求对旅游产品的开发、销售，无疑是一种难以抗拒的诱惑，但同时对旅游资源也可能是一股无法估量的潜在破坏力。旅游资源被破坏和损害的原因，大体上可以分为两大类：自然衰败和人为破坏。自然的衰败主要因地震、火山、海啸等自然灾害的出现而发生，以人类目前的科技水平还无法控制。人为破坏则表现为旅游资源开发规划不当、游客素质低、工农业生产造成旅游资源的破坏等等。我们在调查中发现有部分游客认为西递宏村的旅游资源在一定程度上遭到了破坏，主要原因集中在过度开发、游客不文明行为以及历史和社会事件三方面，宏村的旅游资源保护也刻不容缓。旅游业的发展，需要有旅游资源为基础。而旅游资源中多数属于不可再生资源，盲目开发及过度消耗，会破坏和毁坏旅游资源，从而使旅游业的可持续发展成为空话。从这种角度看，保护旅游资源就是保护旅游业的可持续发展。

（四）旅游经营不规范

我们在调查中发现很多游客抱怨一些店家，尤其是旅店和饭店，服务质量差、漫天要价甚至有损坏游客私人物品的行为。我们小组在进村时就碰到农家乐的老板拉客，而据我们了解村里的大多数农家乐并无营业执照，只是由村委会牵头成立的“客栈联盟协会”进行统一的管理、监督以及处理突发事件。一旦游客在游览过程中权益受到侵害就有可能出现“投诉无门”、“哑巴吃黄连，有苦说不出”的情况。个别饭店还设立了最低消费，点菜不到一定额度就不能落座，且服务态度恶劣，给来此旅游的游客留下非常差的印象。一些跟团的游客反映虽然现在没有强制购物，但旅行社仍带他们到商店购物，住的酒店根本没有像宣传单上说的那么好，团餐更是难以下咽。纵观旅游行业不难发现，旅游经营乱象丛生，西递宏村这样的现象在全国绝非个例。究其原因，不外乎法律意识的淡薄和违法成本过低，要杜绝此类现象，这解决两方面问题是关键。

四、对策和建议

（一）加大《旅游法》的宣传力度

制定《旅游法》宣传工作方案，明确宣传的时间、形式、对象。相关部门可以定期组织人们了解、学习《旅游法》的相关知识;要求与旅游业相关的服务企业在发布广告宣传时加入《旅游法》相关知识的内容;导游等旅游服务人员在进行旅游服务之前向游客宣传《旅游法》的规定;景区、景点应该在醒目位置安放宣传牌，有条件的可以开辟宣传窗口重点宣传《旅游法》及其相关知识。通过全方位的立体宣传，提高游客、旅游经营者及景区管理者对《旅游法》的了解程度。

（二）提高旅游者的法律意识，规范旅游者的行为

明确界定旅游违法行为，促使旅游者遵守当地的规定，尊重当地的民风风俗、文明习惯，爱护旅游资源，保护生态环境。当出现矛盾的时候，不得损害当地群众的合法利益，不得扰乱他人的正常旅游活动。

（三）加大执行力度、监管力度

早在《旅游法》还未出台之前，我国就出台了相关的法律法规来保护遗产地旅游的发展，但由于体系庞杂，缺乏针对性，造成了遗产地机构设置、资金来源、违章处罚等具体管理工作规范分散、协调困难、执法不严的问题，《旅游法》的实施过程中同样也出现了有法不依，违法不究，执法不严等情况。《旅游法》的内容涵盖市场规范、权益保障和旅游促进三大方面，既是规范法，也是保障法，又是促进法。但无论是规范法、保障法还是促进法，都与旅游监管和质监执法部门承担的工作高度相关。加强旅游市场规范和监督管理、加强旅游质监执法工作和队伍建设，保护旅游者和经营者的合法权益，维护良好的市场秩序。

（四）完善旅游法体系的建设

以《旅游法》为基础，根据地方相关旅游法规，结合《消费者权益法》来保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序;还要利用《文物保护法》、《历史文化名城和历史文化街区、村镇保护条例》、《环境保护法》等相关法律，多方联系和相互制约的，从旅游市场秩序到旅游地的旅游资源全方位地保护，以法律法规的形式明确下来，增加可操作性。

（五）突出遗产旅游的教育功能

传统观念中遗产单位的职责是遗产研究，但是却往往忽略遗产服务功能中的教育功能。在人们都忽视文化遗产的教育功能时，作为遗产单位就更应该强调其教育作用。向游客展示徽州的文化特色和介绍传统习俗，还可以开办徽菜美食节等活动。丰富景区内的文化活动，让文化载体不仅仅只存在当地的建筑中，而是让游客切身体验到当地的文化氛围，了解人类的历史与文化。

五、结语

《旅游法》实施一年多来，遗产旅游在很大程度上出现了改观，但是仍然存在一些问题难以解决。法律普及程度低，景区的管理不到位，游客遵守法律法规意识不强等仍然是遗产旅游发展的巨大障碍。

目前，《世界文化遗产名录》共收录了1007处遗产，其中中国有47处。遗产旅游是利用不可再生的旅游资源发展的，它具有脆弱性和不可再生性。如何在保护好世界文化遗产与发挥世界文化遗产的旅游资源价值中寻求平衡点是值得我们进一步研究的问题。