国有企业分红制度反思与重构

[提要] 国有企业向包括政府股东在内的股权持有者分红，不仅是国有企业分红制度安排的题中之意，而且有利于企业内部资本配置效率的提高。我国自重启利润分红制度以来，虽实现了较改革前更为高效的路径替代，但红利的收缴范围、上缴比例和使用去向却饱受诟病。因此，对我国国有企业分红制度进行反思和重构，既有必要也有可能。

关键词：国有企业；分红制度；制度重构

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2015年4月16日

一、问题的提出

自2007年重启中央国有企业利润分配制度，国家与国有企业的利润分配关系开始以较为规范、合理的形式固定下来，进而实现了较改革前更为高效的路径替代。但这个制度未向所有国有企业全面铺开，且在试行过程中还存在分红比例不合理、收支主体不明确、信息披露不透明、法制不健全等问题。针对这一现状，近年来社会各界要求国有企业分红制度改革的呼声越来越高，理论界也日益关注这一问题并取得了少量的研究成果。本文试图在反思我国国有企业分红制度的基础上，并对我国国有企业分红制度进行重构。

二、对我国国有企业分红制度的反思

基于这样的背景，政府相关部门对国有资本收益管理制度的管理视角发生了偏转，错误地认为国家是国有企业的所有者，将企业留存等同于国家享有，从而忽视了国家从企业获取现金收益回报的必要性和重要性。更兼政府一直游离于国家管理者和国有企业出资人的双重身份之间，因而在国有企业利润分配体制的改革中，逐步把政府变成了单纯向国有企业收取税金的国家管理者，国有企业的利润分配问题被纯粹的保值增值目标所掩盖。

但是，自1998年以来，随着国有企业改革的推进，政府对国有企业各种社会职能的剥离和政策倾斜力度的加大，国有企业不仅实现了“三年脱困”的目标，而且利润也在逐年增加，国有企业向政府分红的条件已经基本成熟。

2006年6月，国资委和财政部开始起草《国务院关于实行国有资本经营预算的意见》，为国有企业分红做准备。2007年5月30日，国务院审议批准了财政部会同国资委上报的请示，决定从2007年开始试行国有资本经营预算。随后，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》），基本上敲定了整个政策的框架。但是，这一《意见》的理念基本上还是“取之于国企，用之于国企”，其所列的支出项目主要包括继续向国有经济投资的资本性支出和用于弥补国有企业改革成本的费用性支出，只是在“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。2007年12月财政部和国资委发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称《办法》），明确规定收益收取对象为中央管理的国有独资企业，应交红利的比例按照不同行业分三类执行：第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源性特征的企业，上缴比例为10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上缴比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，上缴比例3年后再定。现在看来，这种利润分配办法没有明确说明政策依据，显然是利益主体讨价还价的结果，并没有根据国有企业的资本结构及利润分配方案以制度化的方式获得，显得随意性较大。

三、对我国国有企业分红制度的重构

合理的国有企业分红制度构建，体现的是国有企业现代公司治理结构的完善程度，同时还应考虑国家、企业和社会公众的利益是否得到公平兼顾。因此，重构我国国有企业分红制度，应当以“宪法为前提、民生为核心、法治为基石”，这是理顺国家与国企分配关系的制度性保障，是国有资本经营预算顺利推行的基本前提，是国企和民生实现共赢的关键点。

（一）尽快出台《国有资本经营预算条例》，完善国有资本经营预算制度。《国有资本经营预算条例》自2006年纳入立法计划以来，时至今日仍处于起草之中，这与国企分红制度建立的愿景很不相符。因此，要按照《预算法》和“十二五”规划，尽快推动《国有资本经营预算条例》出台，修订国有资本经营预算编制办法，完善国有资本经营预算支出政策体系，健全国有资本经营总预算与单位预算的运行机制，强化国有资本经营预算收支审核。条例应将国有资本预算原则、范围、编制、支出、决算、监管等诸多方面给予明确的法律规定，同时，对分红收益建立统一的刚性预算以维护法律的权威性和稳定性。

（三）红利支出要以国企和民生共赢为原则，并建立透明的信息披露制度。红利支出是建立国有企业分红制度的归属点，它既不能单独以政府的意志为准绳，也不能过分强调国有企业自身的意愿。也就是说，科学而合理的国有企业分红制度的设计必须基于两个原则：一是要保障政府股东最基本的利益要求；二是要保障国有企业的利润分红不会危及企业的可持续发展。这就要求红利支出要在用于国企支出和用于民生支出之间寻求一个契合点，克服目前红利支出存在的国有企业“体内循环”现象，将更多的红利用于教育投资、社保、就业及“三农”问题的解决，真正实现国企和民生的共赢。政府财政公开透明，是防范公共支出出现“跑偏”、权力寻租、效率低下等弊端的有效手段，央企红利也不应例外。从某种意义讲，即便央企红利按国家规定使用，但也不代表它使用的正当性和合理性，尤其是使用细节、具体流向等方面的公平和公正。因此，就目前而言，国家财政部和国资委有必要每年定期公布一次，用细线条清晰地描绘出央企红利的详细用途和具体流向，把国有企业分红置于社会公众的外部监督之下，通过正式制度与非正式制度的耦合而形成合力，使国有企业分红更加趋于合理、规范。