行政法公平与效率关系研究

摘 要 保证行政公平、高效是行政法的价值目标。应当认识到行政公平不仅仅是公平的行政，而应当是实现公平的行政。行政法上的效率价值，不仅应当为政府行政效率保驾护航，也应当为行政相对人也就是广大民众的行动效率披荆斩棘。尝试用“平衡论”来研究行政法上公平与效率的关系，找到理论上的平衡点，然后进行调和，无论两方哪一方做出让步都不能有损社会和社会主体的基本利益，使之达到相对平衡。

关键词 公平 效率 公共行政 平衡

作者简介：王姣，辽宁大学2014级宪法学与行政法学硕士研究生。

一、引言

十八大报告对依法治国提出了新要求，即2020年基本建成法治政府。这一新要求的关键点在“建成”，而不仅仅是“建设”，建设是一个过程，建成是一个结果。既然是结果就需一定的标准对法治政府进行评判与检验，行政机关能否公平行政，能否有效率的行政无疑是两项重要检验标准。行政机关在行政过程中要遵循的最重要的一项原则就是依法行政，所依之法主要是指“小宪法”行政法，保证行政公平、高效，是行政法的价值目标，如何在看似矛盾的公平和效率两价值间进行选择或平衡，以及如何使我们的行政法在具体实践中更体现公平和效率，是我们理论研究的重点。

二、公共行政背景下的行政法价值取向

法律作为上层建筑，对经济基础有一定的反作用，其价值也必然与各阶段公共行政的价值取向一致，以实现最大的社会效益。虽然行政法与行政的概念不同，然而，他们在价值目标上相辅相成，具有一定的一致性。

（一）公平为行政法的存在理由

公平 ，行政法作为公法，其首要的价值目标就是追求公共利益，保证行政活动有序有效运转。正如亚里士多德所说：“凡是属于最多数人的公共事物，常常是最少受人照顾的事物，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西”，相对于私人利益而言，公共利益更容易受到侵害，实现起来也更加困难，这就要求公共行政主体超越各种特殊性利益要求以完成对社会公共福祉的追求。 这种具体的、现实的目标的实现，是通过现实的法律规范和制度安排来体现的，通往公平既平坦又安全的高速公路就是法律，有一物能够实现公平，我们称之为法律，有一天它不能促进、实现公平了，那它就再不是法律。

众所周知“政府是必要的恶”，因此行政法的一项原则就是“政府不利益”，政府不能与民争利，政府行使行政权只能产生两种利益，一是公共利益，二是为他人创造正当利益，但同时赋予政府行使行政权相当的优益性。行政主体在行政过程中要严格依法行政，在制定政策和处理案件时，保持中立，相同情况相同对待，不能掺入其自身的价值选择，最大程度实现法律的价值，但此举不必然会实现实质上的公平，仅是形式上的公平，然而法律上的公平首先就是形式上的公平。

除此之外，我们应当认识到行政公平不仅仅是公平的行政，而应当是实现公平的行政。相同情况相同对待反过来说就是不同情况不同对待，一方面，由于权力与权利之间的高低位，行政主体和行政相对人之间的地位存在着天然的不平等性。《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出不利于相对人的行为之前，应当告知行政相对人作出行政决定的事实、理由及依据。”再比如，行政处罚中听证制度的设立。行政程序法如此这般的规定都是对处于劣势境地的行政相对人权益的保护。现代行政法是“多元控制”模式的行政法，以此而构建的行政法体系更加注重对相对人权益的保护。 如此便是在形式行政公平的基础上，通过法律的手段垫高相对人的位置 ，从而能达到实质公平。另一方面，大千世界每个个体的情况都相同，利益诉求也是千差万别。依笔者之见，我们的公平既不可是分配的正义，也不可是矫正的正义，前者会使不平等的差距越来越大，而后者就最终抑制社会活力，导致低效率甚至无效率的行政。我们的“中性政府”，应在差异化的诉求间进行平衡，首先，使社会福利更多的顺流而下，流向处于社会低洼地带的民众，但这种“不平等”要使社会的每一分子觉得对自己有利，并使以往受益最少者，享有较大的利益，比如最低生活保障制度。其次，要避免某个人或某个利益集团的利益的实现建立在另一个人或利益集团的利益遭受损失或剥夺的基础之上，因为行政最终要回到追求公共利益上面去，公平最核心涵义还是希望社会成员平等的享有社会资源，其需要被平等的满足。现阶段我国正处在管理型政府向服务型政府转换的转型期，行政协议与行政指导比重增多，单方强制性明显减少，行政公平得以更好的实现。

综上所述，行政法公平的价值是要实现两个目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”。公平是法的最基本价值或首要价值，甚至可以说是法的价值本质，是法的其他价值实现的前提。除此之外，公平还是法不能替代的特征，是辨别法之善恶即“良法”与“恶法”的重要标准，不公平的法就是恶法，根据实证主义法学派的观点，恶法非法，不具有正当性和合理性，不必遵守。

（二）行政法贵乎效率

效率，法律的效率价值要求法律尽量排除影响效率的各种干扰和不利因素从而保障效率的提高。法律的效率价值在于利用权利和义务的分配方式，来规范资源的有效配置，及利用法律的有机作用促使效率结果的出现。 有效率的法律才能发挥有利于生产力发展和社会进步的作用。 效率是行政的首要也是最基本的价值目标，行政法应对行政效率的实现起到促进作用，也就是说二者是正相关的关系。而在计划经济时代，政府掌控一切资源和权力，甚至达到了社会资源垄断的效果，政府机构不断膨胀扩张，不乏尾大不掉之嫌，越减越繁的政府机构仍显臃肿与最小政府才是最好政府相去甚远。行政法被权力本位论所笼罩，放国家利益于前，置个体利益为后，追求相对高的行政效率，而导致对相对人保障不够，公平缺失，最终结果就是效率也随之变低。行政法应当总结经验教训，在价值目标上有所转变，行政法上的效率价值，不仅应当为政府行政效率保驾护航，也应当为行政相对人也就是广大民众的行动效率披荆斩棘。近两年我国正在进行“核准主义”向“准则主义”的飞跃，减少审批。对符合法律规定的设立等法律行为，无需审批只需登记，对于行政当事人来说是少了一道关卡。另一方面，审批意味着行政工作人员拥有更多的行政裁量权，很大程度上会导致权力寻租，滋生腐败，对行政相对人缓拒拖绕。因此，减少审批是从源头上提高了行政效率。 边沁认为，凡是能将效用最大化的事，就是正确的、公正的。此观点将效率与公平连为一体，即从效率能够推出公平，“无效是最大的不正义”。当我们的行政法，不能保证行政主体有效率的行政，管理型政府也好，服务型政府也罢，都不可能得出正义的结论。目前我国正处在深化行政体制改革的重要阶段，而改革的本质是利益再分配，要想使广大民众满意，我们的改革必须先把利益这块蛋糕做大，然后再分配，使绝大多数人受益。如果根本没有利益，何谈改革。行政法必须保障行政主体和行政行政相对人这组对应关系高效运转，使效用最大化，也即创造最大利益，这才是正确的、公正的，才能将我们的改革深化下去。

三、行政法公平与效率的关系――平衡

作为行政法理论基础的“平衡论”，可以看做是行政法学的研究范式。因此我们可以借助“平衡论”对公平与效率这对行政法的基本价值关系进行研究。严格来说，平衡论所追求的是不平衡状态下的相对平衡。现代行政法平衡论强调从“关系”的角度研究行政法，运用制约、激励与协商机制，充分发挥行政主体与相对方的积极能动性，维护法律制度、社会价值的结构均衡，促进社会整体利益的最大化。

所谓“关系”的视角，是指行政法通过调整权力和权利的关系来实现行政权和公民权的平衡。相应的，效率更多的是行政权的显现，公平是公民权的凸显。行政公平和行政效率，确实存在一定矛盾冲突，如行政裁量权问题。行政活动具有反复冗杂的特点，行政法对其进行整齐划一的规定根本是不可能的，为避免成文法的缺陷，赋予行政主体一定的行政裁量权，使行政活动具有一定灵活性，“行政贵乎神速”，保证行政行为的效率。但是具体实践中，自由裁量行会导致具体的行政行为前后不一致，也就是相同情况不同处理；在行政处罚会中会导致畸轻畸重，而导致行政处罚显失公平；拖延履行法定职责，使行政相对人的合法权益受到损害。除审批制外，现实生活中还存在大量的的腐败行为与行政自由裁量行为相关，如工程发包承包，某些带有专营性质的特许经营、财政资金的投资补助奖励等。 过分强调行政效率，必然会过扩大行政主体的自由裁量权，自由裁量权的膨胀势必威胁行政公平。当行政自由裁量权被适度合理行使时可以提高行政效率，但当其被滥用时，只要是在法律规定范围内就不违法，然而，不违法不代表着公平，此行为会损害行政公平，连带反作用导致行政效率下降。随着行政自由裁量行为地位的稳步上升，以至“无裁量无行政”，效率虽是其重要的价值但已不是唯一价值，应当与公平相均衡，因此必须对行政自由裁量权加以约束。然而，要求所有的行政裁量行为都保持公平都是不可能实现的，必须完善对不公平的自由裁量行政行为的救济途径加以完善。我国现有的救济途径有：行政诉讼、行政复议和行政赔偿。而有些滥用自由裁量权的行为是在法律规定的范围内，只是有失公平，并没有违法，换句话说就是不合理。我们的行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政赔偿法规定行使行政职权时有违法侵犯人身权或者财产权的几项情形时进行行政赔偿。因此我们应完善救济途径，行政诉讼不仅应对合法性进行审查也应该对合理性加以审查。既然只有在违法的情况下才能行政赔偿，那么就应该建立合理的补偿机制，填平相对人被侵犯的权益。

平衡论要求维护行政法的结构性均衡，应当兼顾公平与效率的价值。平衡行政自由裁量权这类效率处优公平处弱的不平衡地位时，主要还是要求行政程序法以权利为本位，更多的维护相对人的合法权益，强调公平。

平衡论认为行政法应是既制约主体滥用行政权，又制约相对方滥用权利，既激励行政主体积极行政、又激励相对方积极参与行政的平衡法。 因此，行政主体不能倚仗行政权，过分强调行政效率，而损害行政公平。行政相对方也不能一味根据公民权，极力争得行政公平而弃行政效率而不顾。平衡论中强调要用关系的视角研究行政法，要关注协商机制，此中最重要的是平等协商，使双方处于平等的法律地位，通过协商得到最大程度的共识，行政实体法上仍是权力本位，多强调政府的管理职能，更多的强调效率。公平和效率相互依托，并且相互促进，依法行政是行政法公平价值的最直接体现，依法行政能够很好的避免行政权的滥用，制止违法行政行为，并使行政活动有明确可信的法律依据，从而就使行政机关及其领导干部和工作人员不至因滥用权力和违法行政而受到追究和惩治，并赋予行政权的享有和行使以正当性，使其更顺利的运行，这就从根本上保证了行政效率。 反过来，单纯的追求效率及效益就有可能因枉法而最终丧失效率及效益。公平与效率的平衡实践中真的很难做到，我们能做的首先就是找到理论上的平衡点，然后进行调和，无论两方哪一方做出让步都不能有损社会和社会主体的基本利益，使之达到相对平衡。