我国农村产权制度改革问题研究

摘 要 本文分析了我国农村地区的产权制度的现状及其存在的弊端，进而论证了解决问题的路径，寄望于为我国农村产权制度的改革创造理论铺垫及依据。

关键词 农村产权制度 集体土地使用权 宅基地使用权 房屋所有权 物权

基金项目：西京学院校级课题。

作者简介：张旭东，西京学院经管一系国贸教研室，讲师，律师，中国法学会会员，中华律师协会会员，研究方向：经济法。

一、我国农村产权制度现状

（一）我国农村土地产权制度现状

新中国成立后，通过立法的形式，明确了城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外都属于集体所有。我国实行的是集体土地所有权与使用权相分离的原则。农户对集体所有的土地拥有一定程度上的使用权即承包经营权，该权利在承包期限内，可以依法、自愿和有偿转让，但不得用作抵押。该制度本来是对我国农村土地制度的改革的一项创举，但却因此导致了围绕土地产生的诸多关系的混乱，如土地产权主体的二重化和作为产权主体的“集体”概念的模糊性，最终导致土地利用的低效率。农民虽然能够使用土地，但却不能够处分所拥有的土地资源，无法形成稳定的土地利用关系和产权关系。催生出不够稳定和模糊的法律关系，法律的不稳定和模糊必然造成产权关系的混乱。

（二）我国农村房屋产权制度现状

房屋和土地的关系，不同的国家对其规定不尽相同，如《德国民法典》第94条第1款之规定：“附着于土地上的物，特别是建筑物，以及与土地尚未分离的生产物，属于土地的主要组成部分。”其将房屋和土地的关系视为主物与从物的关系。相反，有的国家则规定房屋和土地的关系并非为主从关系，而是皆为独立之物。我国法律并未对二者的关系作出明确的规定，但从《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等相关法律视之，房屋所占用的土地即宅基地所有权归农民集体所有，房屋则可以成为农民的私有财产。

二、我国农村产权制度存在的缺陷

（一）土地产权制度存在的缺陷

1.土地产权主体不明。我国农村土地产权制度具有多元产权主体，而且界定不够明确。《中华人民共和国宪法》规定，我国农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，都属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》规定，由集体所有的土地，依照法律规定属于农村农民集体所有，由农村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以由乡（镇）农民集体享有所有权。由此可见，农村土地的产权人有国家、农村农业生产合作社和乡（镇）农民集体经济组织，唯独没有农民。

2.管理机制缺失。随着经济体制改革的深化，农村的土地产权亦由原来的纯粹的所有权细化为了占有、使用、收益和处分的权能形式，土地抵押现象亦相当普遍。对于不动产物权而言，其权属变更的公示形式为登记，但我国现行法律仅对集体土地所有权和建设用地使用权明确规定了登记发证制度，但也不够健全，对于基本的农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地并没有明确设立土地使用权。土地的各项权利未予以登记，其权利主体的权益难以得到保障，农村集体土地实现规范管理亦相当困难。

3.土地承包经营权不稳定性。土地承包经营权的内在不稳定性，其根源于土地产权的集体所有制，其所隐含的产权模糊和集体成员权利和责任的平分机制造成了地权分散化和经营的细碎化趋势不断加剧，严重制约现代农业的发展。

（二）房屋产权制度存在的弊端

2.登记公示无法实现。登记的困难源于宅基地的不能流转。根据《物权法》第184条、《担保法》第37条的规定，宅基地的土地使用权不得抵押；根据《关于深化改革严格土地管理的决定》，禁止城镇居民在农村购置宅基地。正是由于农村宅基地的无法登记确权，所以房屋的登记制度当然也就不能顺利进行，所以其继承、转让和抵押自然也就存在诸多的制度障碍，无法成为现实。

3.保障制度不健全。保障制度的不健全，也使得农村的房屋流转会带来无尽的危害。相比城市而言，农村的房屋的价格相对要偏低，会导致很多城市人在城里买不起房转而在农村购买，也会有人和单位大量收购农村房屋和土地，很多人会因为卖方而居无定所，从而会影响社会稳定。

三、农村产权制度改革的路径探讨

（一）土地产权制度改革路径

农村产权制度改革应该在坚守土地所有权不变原则、改革创新和循序渐进原则、坚持效率兼顾公平原则和城乡土地制度相衔接原则的前提下有序进行，建立产权清晰、权责明确、使用科学和保障有力的土地产权制度，不可操之过急，更不能过于保守，应从以下几个方面努力。

1. 以法律的形式明确集体土地所有权。由于目前的集体土地所有权行使存在的弊病，所以，笔者建议，首先，要用立法的形式明确集体土地所有权的归属；其次，要用立法的形式明确集体土地所有权的主体。

2. 以立法形式确认集体土地使用权制度。由于历史及各种复杂的原因，我国农村的集体土地权属形式尚处于较低水平，土地资源的功效上没有完全发挥。农村土地产权制度改革的重点应放到土地使用权上，迅速推进物权化进程，完善和规范农村土地使用权，进而提高土地利用率，构建以提高土地利用率为核心的土地产权制度。除此之外，还应赋予集体土地使用权以完整的占有、使用、收益和处分权能，权利人在有效的使用期内应能自由转包、分包、转让、出租、抵押、继承和作价入股等，可以自由流转，以达土地合理和充分利用之效，最大化的发挥其功效，兼顾公平与效率。 3.完善和确立农村土地登记制度。我国目前有关集体土地的等级制度比较混乱，登记部门繁多，不够统一，如国土资源管理部门、农业部门和林业部门等部门分别对集体土地所有权和建设用地使用权、集体土地的承包经营权和林地用使用权进行登记，以及与集体土地有关的房屋、草地、滩涂和养殖水面等的登记部门也不够统一，各自的法律依据也不尽相同，有不同的部门进行登记，必然导致因此而产生的法律关系的混乱。

4.完善立法。通过立法，规范农村土地权属的取得、丧失、变更、转移等行为，确定和规范集体土地使用权的物权化，不仅能够使整个物权法律关系协调一致，还能使长期以来的围绕集体土地而产生的所有权和使用权关系规范化和清晰化，更能使农民的稳定和放心的使用土地充分保护农民的合法权益，以配合我国的社会主义建设和促进经济的持续、快速、协调发展。

（二）房屋产权制度改革路径

1.明确宅基地使用权与房屋所有权之关系。从现行法的规定来看，宅基地使用权的单独转让是禁止的，但如果房屋和宅基地一起转让能否转让？法律并没有做出明确的规定。所以，笔者建议应通过立法的形式明确农村的房屋连同其所占用的宅基地能够自由的转让，这样就能和城市的商品房制度相衔接，同时也能够使农村的财产实现自由的流通，使财产能够得到最大化的利用，更好的体现其价值。因为不能够流通自然就无法体现和评估其价值，自然也就无法进行抵押，财产将很难体现其财产价值。这和我国的立法精神不相符。

2.依法规范农村房屋所有权的登记制度。因为农村房屋所有权的登记涉及到宅基地使用权的问题，所以，首先，严格把握宅基地使用权的登记问题。在严格执行《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定的基础上，对登记主体进行户籍调查，对手续完备、合法建造的农村宅基地及其地上房屋，依法予以登记，颁发《房屋所有权证》；其次，规范宅基地的登记工作。严格执行《土地登记办法》规定进行宅基地登记，宅基地的申请和使用必须符合土地利用总体规划，确保权属的确认清晰、合法；再次，清查和规范宅基地占用率。对农户所占用的宅基地应当在改革时进行全面的清查，对于占用的宅基地超过标准的要依法收回，保证耕地的产出；第四，加强执法力度。在规范农村房屋产权登记制度的同时，也要依法加强执法力度，对违法交易和违法占用土地的行为要严加惩处，形成长效机制，用法律规范其行为，明确其责任。

3.依法规范农村房屋的产权流转机制。农村房屋应当允许流转，根据主体的不同应该有所区分，首先，如果购买方属于农村居民的，可按现行方式流转，进行相应的过户登记；如果购买方不属于农村居民的，法律应当规定相应的条件或者交纳相应的费用后流转。其次，在进行新农村建设地区试点流转。房屋流转工作不能一蹴而就，应当由法律进行原则性规定，然后试点，进一步总结经验，然后逐步推广至全体农村地区。再次，规范价格机制。为了防止乘人之危的打劫行为，应当由政府进行相应的价格指导，然后逐步建立公平的农村房屋交易市场，进行公平的交易，以保障农民的合法权益。

4. 完善的立法。首先，应当对现行法律作出相应的修改，以适应农村房屋交易的需要，进行开放式的原则规定，譬如尽快修改《土地管理法》、《物权法》和《担保法》中禁止宅基地流转的规定。其次，按照房地一体主义的原则，尽快制定出农村房地产交易管理之类的法律、法规，规范农村房地产的交易有序进行，确立农村地区的所有权、用益物权和担保物权的设立、变更和消灭相应的登记制度。

5. 加大宣传教育力度。对于法律修改后或立法后，应由相应的部门加强对农村地区的法治宣传教育，让农村居民了解和掌握法律，掌握农村房地产流转的法律、法规，防止因不懂法而不按法律的规定擅自转让，以便更好的保护农村居民的合法权益。同时，增强农村居民的法治理念，也是我国进行法治建设所必需的，唯有广大的农村居民知法、懂法、用法，我国的法治建设目标才会实现。

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