进城人员农地流转现状与问题分析

摘 要 在工业化和城镇化快速发展的背景下，大批农民进城务工，农村空心化和农业兼业使得农地流转成为实现农业规模化和提升农民土地权益的一种渠道。目前我国的农地流转进程加快、规模增大、模式更加多样，但依然还存在着农地权利主体不明、权能不清、确权登记不彻底、纠纷解决机制不完善等问题，本文将对此进行深入分析。

关键词 进城人员 农地流转 土地权益

作者简介： 韩瑞萍，黄河科技学院，讲师，研究方向：经济法；李元杰，黄河科技学院，讲师，研究方向：社会学。

在我国目前的法律环境中所谓的农地主要指的是耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，其主要由农民集体所有，个人对此仅享有以“占有、使用和收益”为内容的土地承包经营权，土地承包经营权大体可以分为依家庭承包方式取得和依其他方式取得的两种类型。本文所谈的农地流转是指将依家庭承包方式取得的土地承包权，在保留承包权的基础上，通过转包、互换、转让等方式来流转其经营权以实现土地财产权益。

一、进城人员流转农地的背景

（一）农业机械化程度高、农业产出效益低促使农民进城

（二）农业传统和城市社会融入度低造成农民依赖农地

国务院发展研究中心课题组的调查显示，农民工虽然有强烈的进程定居意愿，但是73%的农民工不愿意放弃承包地，更有67%的农民工不愿放弃宅基地。作为一个有着悠久农业传统的国家，中国的农村土地制度与中国农业生产力、社会政治经济形势变化关系紧密，中国农村发展的历史即是中国农村土地制度变迁的历史，中国农民对土地有着高度的热情，每次农地政策、法律的出台都牵动着农民的神经，从这个意义上说，农地的布局决定了农村的村落和邻里，农地更是维系着农民对农村的情感、承载着农民在农村社会中的各项权利。同时，进城人员囿于各种政策、配套设施软硬件的限制难以真正融入城市，使得即使已经身在城市的农民依然不愿放弃农村权益，尤其更关注农地权益。根据四川、河南统计局今年对外出务工农民工的调查，目前9成农民工不愿要城市户口。

（三）农村空心化、农业兼业化和农业规模化经营亟需农民流转农地

当前我国农业的发展面临着农村空心化、务农老龄化、要素非农化、农民兼业化、农业副业化等一系列问题：据统计，在目前2.7亿多农业从业劳动力中多数是老人和妇女。因为农地分散经营，大型的自动化农业设备不能覆盖到所有农地中导致农业机械化程度低；农业劳动者出现断层――大批农民离开农村进城工作，这些都成为危及粮食安全和农业发展的重要因素。党的十八大报告和2013年中央一号文件指明了方向：要坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

可见，农地流转是在坚持我国农村基本经济制度和土地法制前提下，既能维护农民对土地感情、实现农地效益同时又是保证农民放心进城的唯一途径。

二、农地流转现状及存在问题

（一）农地流转现状调查

（二）存在问题梳理

由上可知，现阶段我国农村土地流转呈现出流转进程加快、流转规模进一步增大、流转模式更加多样、流转主体更加多元等特点，而且流转的地区差异较大，如河南鄢陵县早在2012年底全线的土地流转面积就已经达到39.4%，这一切都极大地促进了农业的新发展，但是还存在损害农民流转权益的现象：

三、农地流转权益受损原因分析

（一）农地权利主体不明确、权能模糊

同时承包经营权权能模糊。《物权法》笼统地承认了土地承包经营权是物权的一种，因为没有进一步规定必然导致农地流转的自发性、随意性。同时因为立法中依然限制在集体土地上设置抵押，这就大大制约了农户进行其他投资。

（二）承包经营权确权登记未彻底

（三）土地流转程序模糊，登记制度不规范

《农村土地承包法》在一定程度上为农地流转建立了相应的秩序，但在流转方式、流转操作程序等反面没有规定具体，流转平台模糊，这就很容易造成流转双方贪图方便不订立书面合同而仅采用口头形式，进而无法进行流转登记，势必在一定程度上造成土地承包关系的混乱。另外《农村土地承包法》第33条规定：“当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。”到底哪个部门负责登记？不清楚。因为登记机关不统一所以必然造成登记效力不统一。

（四）农地纠纷解决机制不完备

依照法律规定：农地流转发生争议或者纠纷可以采取协商、调解、仲裁和诉讼的方式来解决。但在农村实践中，当出现纠纷或权利争议时，囿于风俗习惯或者基层行政权力干预、诉讼的金钱成本、时间成本等原因，村民会请求村委会以调解的方式息事宁人，但却因不够权威不足以彻底解决纠纷；在农村社会中，仲裁或诉讼等方式表面上看似解决了问题，但是在农民之间结下了更深的矛盾，此种方式显得僵硬有余。

（五）村委会在农地流转中的职责不清晰

村委会在性质上是基层群众性自治组织，主要定位为自我管理、自我教育、自我服务。农业税取消之后村委会的行政职能被很大程度上弱化，在农地公共事务中要承担发包义务，更有义务确保土地流转效益得到充分实现，因为农村的发展有赖于土地。但是现实中农民对土地流转普遍缺乏安全感和信任感，都根源于村委会在土地流转中对自身定位不清、越权和失权这一系列的原因，只有建立促进村委会职能充分发挥的机制，才能提高农民对土地流转的信心。

总之，我们要认识到：虽然我国对农地流转已经由禁止变为允许，农地流转的规范已由政策性调整逐渐变为法律和政策并重、以法律调整和规范为主，且各地围绕着土地流转展开了各种实践，农地流转行为逐渐走向有序化，逐步由民间自发向有组织流转转变；但是我国土地流转不规范的现象依然比较普遍，我们亟需从各个层面进行破解和完善，才能真正确保进城人员农地权益不受损害。