他山之石:国企改革的海外经验

作者简介：夏雨鳎1990-），女，汉族，浙江舟山，金融学硕士在读，中央财经大学金融学院金融学专业，研究方向：金融市场。

摘要：在现有经济形势下，如何推进国有企业改革，进一步激发经济活力，成了下一步深化改革的关键议题。十八届三中全会勾画国企改革蓝图也在逐步展开，国企改革的顶层设计事关国企改革的有效性和可行性，深入了解并研究国企改革的海外经验有助于我们更好地设计国企改革的路线及推行措施。

关键词：国企改革；淡马锡；私有化

一、英国国有企业改革经验

（一）英国国企改革的背景。在国企改革尚未启动前，英国是西方世界中国企比重最大的国家，且国有企业中绝大多数都集中在基础建设部门，国有企业在电信、邮政、铁路、煤炭、电力领域呈绝对垄断形势，在其它领域也有很大的控制力，整体来看，英国的国有企业主导地位明显。

然而，二战结束以后，“英国病”在英国弥漫：经济增长缓慢且乏力，国企效率低，经济滞涨。国企问题逐渐深温，显现出来：国企效益低下引起的连续亏损给全英国带来了沉重的负担，国家财政面临巨大挑战。

为应对这一问题，英国政府先后采取多种措施对国企进行改革。1979年，撒切尔夫人带领的保守党开始执政，这一届政府放弃了一直延续的凯恩斯主义，而采用货币主义和供应学派思想为核心的新经济政策，逐渐抽离政府在经济调控中的势力，鼓励市场自我调节，以此开启了英国“小政府大市场”的国企改革进程。

（二）英国国企改革的三个阶段。英国国企改革的整体特征可以概括为“先易后难，先竞争后垄断，改革分段推进”。而改革主要分为三个阶段：

第一阶段以竞争行业的国企为主，主要处置方式是向私人部门直接出售，不改变其形式，这一阶段的改造规模较小，因此改革推行的较为顺利。这一阶段大概持续到1983年。

第二阶段的改革主要涉及经营较为困难的国企，并开始从竞争行业转向公用事业以及带有自然垄断性的行业，包括：电力、水利、交通运输等行业。而这一阶段的的处置方式主要是股份制改革，改革规模也较前一阶段有了很大的提升。这一阶段一直持续到1994年。

第三阶段的改革范围进一步扩大，开始涉及难以持续经营的需要依靠政府补贴才能够存活的企业。由于经营困难性，这一类企业私有化难度极大，因此这一阶段的处置方式以特许经营为主。

（三）英国国企改革的主要经验。立法先行，法规约束。国企改革的过程可能涉及很多利益点，为了避免国有资产不必要的流失或贬值，英国国企改革的过程中贯穿了法律与制度的保证，国有资产需要专业人士的评估，评估报告需要经过国家审计署的审计，甚至还成立了专门的国有资产私有化绩效审计司。另外，制定国企改革政策条例的部门是独立于政府部门，以避免政策的中立性受到影响。立法现行是英国国企改革顺利进行的非常重要的制度保障。

先易后难，平稳推进。前文提到，英国的国企改革是分阶段的、采取了“先易后难，先竞争后垄断，改革分段推进”的模式，而这一模式也保障了英国国企改革的有效性、可行性。

区别对待，形式多样。根据国有企业的不同类型及运行情况，英国政府采取了有针对性的多种处置方式，包括交易出售、中长期特许经营、公开上市以及黄金股等附加措施。通过这些措施，不仅降低了国企改革的成本，同时也最大化英国整体经济的利益。

二、新加坡国有企业改革经验

新加坡国企改革采取了政企分开的模式，主要由淡马锡控股代新加坡财政部管理国企。淡马锡成立于1974年，其主要职能是持有并管理历史上由新加坡政府持有的资产。通过这一资产转移，能够使得国有资产的利用率及使用效率得到更好地配置，减少国有资本配置中的行政干预。

淡马锡模式，概括来说，就是以“一臂之距”做好两个角色。

（一）和政府的关系：监管之下，保持独立；积极投资，最大化股东价值。首先，淡马锡的性质是享有豁免权的私人有限责任公司，其成立的目的是持有并管理股东即财政部原有的各类投资资产。这就决定了淡马锡的投资准则，它可以完全根据商业原则，收益最大化的角度来安排管理其投资。

其股东即财政部并不直接干预淡马锡的日常经营，只有在影响淡马锡控股的某个关联公司出现股份并购和出售等重大事项的情况下，财政部才会参与。淡马锡控股基本情况下是自主自由地进行国有资产的保值增值的活动，与此同时，淡马锡只要每年定期向财政部提供经审计的财务报告，以使财政部能够随时了解并掌握淡马锡控股的经营状况即可。

财政部对淡马锡控股的经营活动采取的态度是“监管而不干预，重大事项审核而不承诺，鼓励其自主经营而又监管其不失控”。这种管理模式既实现了国有资产所有者的职能，同时又确保了所有者与经营者职能的分离。而淡马锡始终在经营及投资活动中坚持为股东争取更多的利益回报，保证国有资产的保值增值，从而最大化股东价值。

（二）和淡联企业的关系：不干涉不包揽，履行“积极股东”职责。淡联企业都是自主经营、自负盈亏的，日常经营活动由其自身的董事会和管理层负责决策和管理。淡马锡控股作为股东，其职责主要是对其下属子公司的经营活动进行监督管理，以确保资产增值。

淡马锡控股与淡联企业之间同样贯彻着“一臂之距”的原则，淡马锡对淡联企业有明确的盈利要求，但不干涉旗下企业的日常经营管理。在淡马锡的系统内，总公司对子公司经营活动，实行“指导但不干涉，给予政策扶持但不代替，给予帮助但不包揽”的原则。淡马锡控股履行“积极股东”的职责，即“通过影响属下公司的战略方向来行使股东权利，但不具体插手其日常商业运作”。

政府将国有企业委托淡马锡控股进行运作，实现了国有资产管理的“抓大放小”，即通过“抓班子”（监管淡马锡控股的领导班子），定指标（制定经济考核指标），框范围（审核划定子公司的经营方向）和看效益（调查分析子公司的财务状况）等手段和措施，从而实现国有资产的保值和增值，进而扩大国有经济的控制力，并培育和成就了一批颇具国际竞争力的现代化企业。可以看到，在这种运作机制下，淡马锡控股的规模已经越来越大，旗下企业的盈利也稳定在较高的水平。

（三）不同行业，分类管理：保持对涉及国家安全及资源行业的控股，逐步退出竞争性行业。淡马锡将淡联企业按性质分为三类，对每一类的企业进行分类指导的监管方式：

A类――政府拥有并监督：这一类企业主要包括涉及国家重要资源的企业以及公共事业类的企业。淡马锡控股对这类企业绝对控股，行使新加坡政府对这类企业的管理和控制权。

B类――具有国际或广泛区域发展潜能：这一类企业主要是那些具有市场化竞争能力或潜力的，向本区域乃至国际市场发展的企业。淡马锡控股对这类企业以合并、整合、收购以及整体出售等方式，股权多元化和市场激励推动这一类企业向国际化发展。

其他类企业――淡化投资。淡马锡控股将逐步退出一些已失去区域优势或国际发展空间或者不再需要政府投资的企业，收缩并淡化在这些企业的投资。

（四）多元资产管理公司：多家政府控股企业并存，各有重点，互为补充。事实上，淡马锡控股并不是新加坡唯一一家政府控股投资企业。除了财政部旗下的淡马锡控股有限公司、还有国家发展部旗下的新加坡国家发展部控股有限公司，国防部旗下的新加坡科技有限公司和卫生部旗下的新加坡保健有限公司。然而，这四家公司的投资方向各有侧重：淡马锡控股的控制力主要体现在新加坡的金融、航空、电力、电信等行业；新加坡科技有限公司的主要控制方向是军工企业；新加坡保健有限公司下属的企业多为医院和诊所；而新加坡国家发展部控股有限公司则主管新加坡的城市建设、土地使用、环境治理以及食品安全等业务。

自从20世纪80年代开始民营化以来，淡马锡控股采取逐渐退出的政策，而与此同时，另三家国有控股投资企业却处于扩张之中，说明了新加坡政府自上世纪80年代之后在给一般的民生企业松绑的同时，将目光转向国防、高科技、医疗这些特殊行业，加强了对这些企业的控制。