浅析我国中央银行独立性

摘要：以1656年瑞典银行作为开端，中央银行迄今已有300多年历史。从中央银行诞生之初，关于其独立性问题的探讨就未停止，放眼国际，主要国家的中央银行制度多有差异。通过选取其中具有代表性的美联储、日本银行与我国的中国人民银行进行对比，探讨中央银行独立性对于其在制定货币政策与维持金融市场稳定方面的影响。

关键词：中央银行；独立性

一、主要国家的中央银行独立性讨论

世界范围内各国央行独立性有着较大差异，但央行独立性基本可以概括为三个方面，一是机构独立性，二是政策独立性，三是经济独立性。

1.机构独立性。机构独立性可以表述为一国央行由谁领导，对谁负责，受谁监督的问题。从目前的情况，央行的机构独立性主要分为以下三种情况：第一是央行直接对立法机构负责，而不是由政府的控制，可以被视为独立于政府的情况。第二是央行作为政府的一个职能部门存在，由政府领导，但不属于财政部门，可视为视作在财政部门之外的独立。第三是央行隶属财政部门，但自主权很大，可以独立进行一些政策的制定与实施。纵观历史，从未出现过完全独立于政府的中央银行，通过一些正式或非正式的方式，政府可以改变货币政策，甚至改变中央银行的一些基础性法令。

据美国《联邦储备条例》规定，美联储直接对国会负责，美联储主席需要定期向国会进行工作汇报，并接受国会质询。但就实际而言，除了立法和定期报告，美联储日常工作不受国会控制。同时，总统以及其他部门机构也无权对美联储的事务进行干涉。单从这一点看来，美联储在组织结构方面具有较大的独立性。

从历史上看，日本央行已经在很大程度上制约了日本政府。但根据1998年4月颁布的新《日本银行法》规定，日本银行官员被任命之后，除非参众两院不认同任命决定或出现其他特殊情况，任何机构都无权在本人不同意的情况下解除其职务。此后日本银行的独立性有了很大提升，但相比欧美发达国家仍有一定差距，其中一个重要原因就是日本银行分行及代理行的设置、日本银行章程都要经过日本财务省的批准。

2.政策独立性。中央银行的一项重要职能就是制定与实施货币政策，政策独立性就体现在央行可以自主制定和实施货币政策。

美联储拥有独立的货币政策决策权，美国法律规定，美国联邦公开市场委员会可以根据宏观经济需要自主制定货币政策，调节联邦基准利率，确定法定存款准备金率，调整对商业银行的再贴现和再贷款利率，决定进行公开市场业务操作的方向，并对货币政策的实施情况进行控制。

根据1998年4月实施的新的《日本银行法》的规定，日本央行必须发展自己的货币政策，但对政策的公开性做出了规定，日本银行有义务在货币政策制定实施前向公众提供政策信息，公布货币政策细节。如果有必要，政府还可能会派代表出席日本央行政策委员会的日常会议，参与到货币政策的制定当中去，当因为政府官员在这其中并无表决权，可以认为新的《日本银行法》颁布后，日本银行实际上拥有很大的政策制定自主权。

3.经济独立性。经济独立性主要是指央行不受限制与干扰的运用货币政策工具的能力以及自身年度预算的控制能力，可以通过政府直接向中央银行透支来弥补财政赤字的难易程度和自身经营运作特点来衡量。

美国联邦储备系统在经济上是完全独立的，所有资金由自己解决，盈亏自负。作为政府的银行，管理国库和代理美国国债发行业务是美联储的重要职责之一，但法律规定，政府无权要求美联储并对其进行长期支持财政融资，只有在战争、经济危机、重大自然灾害导致政府财政赤字严重的情况下，美联储才会对政府提供短期贷款，并且对数量具有严格的限制，政府同时需要提供特别债券作为抵押。这也就一定程度上保证了美联储不会作为政府助长通货膨胀的工具。

日本银行原则上不会对政府提供长期贷款和认购政府长期债券，但出于公开市场业务操作的需要，常常认购政府的短期债券。从自身经营运作而言，日本银行接受财政拨款，盈余需要按相关规定进行上缴。

二、我国的中央银行的特点

我国自1984年开始实行中央银行体制改革，主要目标是中央银行中国人民银行建立一个宏观调控部门和金融监管机构，以确保经济平稳健康运行。从1996年颁布的《中国人民银行法》来看，我国中央银行的独立性是在不断增强的。但鉴于我国的中国人民银行依旧是在国务院领导下并且很大程度受制于财政部门，而机构独立性又构成了中央银行独立性的核心，因此中国中央银行独立性总体水平仍是低下的，具体表现在：（一）国务院仍享有对法定存款准备金率，货币供应量，基准利率，汇率等重大货币政策事项的决策权，中国人民银行只是享有对这些决定的执行权以及一些一般货币事项的决策权。（二）我国的中国人民银行对金融机构贷款规模依旧远高于美国、德国、日本等西方市场经济发达国家。尤其要说明的的是这一现象在高度依赖金融机构来实施货币政策的国家也是不多见的。（三）我国的中国人民银行依然存在着法律地位低，组织机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性，主要官员任职缺乏明确的法律规定，人事上高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性等问题。

三、关于中国人民银行独立性的思考

1.中国人民银行政策独立性仍需进一步提升。《中国人民银行法》规定，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，须报请报国务院批准后执行。由此可见，中国人民银行并没有真正自主制定货币政策的权力。这样会影响中国人民银行对宏观经济变化的反应，导致货币政策时滞过长，错过最佳的调整时期。而作为短期宏观经济政策的货币政策，如果不能根据经济金融形势的变化做出及时应对，极易使短期政策长期化，很难保证中央银行货币政策的科学性和最优化。

2.对中国人民银行独立性必须作辩证的理解。在我国，中国人民银行在国务院领导下履行中央银行职责，具有较低的独立性，其政策行为易受政府影响，这是由我国现阶段政治、经济、社会等多种因素决定的结果。改革开放成功经验告诉我们，走政府主导型市场经济发展的路子是适合我国当前国情的。事实上中央银行的独立性是相对的而非绝对的。凯恩斯之后，政府干预经济是各国普遍采用的经济发展手段，所以中央银行是不可能完全独立于政府之外的。美联储作为当今世界独立性最强的中央银行，其行为也一定程度上受制于政府。当然，总统对美联储的影响大多为协商式的劝告，而联储理事会通常也不会反对总统的观点，对于不违背自身的职责要求，一般都会采纳。总体而言，中央银行的独立性不是完全脱离政府的独立，而是在相关立法决策机构的监督之下、与政府密切配合与协作下的独立。中央银行的相对独立性向我们阐明了，央行一方面要保持与政府的有效沟通，另一方面又不能完全受政府控制，要拥有制约政府超经济举措的能力，只有这样，才能维持物价稳定和国民经济健康发展。