我国存款保险制度的构建

[摘 要]存款保险制度对保护存款人利益、维护金融市场稳定和安全具有重大意义，建立存款保险制度是我国当前深化经济和金融体制改革的重要任务。基于此，对我国存款保险制度构建规则体系和组织架构的设定、制度管理模式的思考与设计进行了探讨。

[关键词]存款保险制度；管理模式；构建

存款保险制度对保护存款人利益、维护金融市场稳定和安全具有重大意义，建立存款保险制度将从根本上消除长期以来，我国隐性存款保险制度的弊端。李克强总理在十二届全国人大《政府工作报告》中部署2014年重点工作时重申强调了要建立存款保险制度、健全金融机构风险处置机制。因此，建立存款保险制度已经是我国当前深化经济和金融体制改革的重要任务。

1 规则体系和组织架构的设定

尽管各国建立的存款保险制度在规则体系、组织构架、以及投保方式、基金来源、保险限额、保险费率、处置问题金融机构等方面都可能有不同，但建立存款保险制度的目标基本上是一致的，即在于保护存款人的利益、提高公众对金融机构的信心、防范各种促进金融风险、促进金融体系稳定、建立对问题金融机构的处置程序、增强金融体系竞争活力、促进社会经济发展等。

建立规则体系和组织框架是制度建立的核心策略。我国建立存款保险制度在规则体系和组织架构的设定上应基于政府主导的存款保险体系展开，构建起突出政府主办的管理模式。为了建立一个高效、完整、权威的存款保险机构运作规则体系，要出台我国存款保险制度，首先要建立我国存款保险制度的规则指南和法律规章，要启动存款保险制度立法程序。在组织框架上，要明确界定我国存款保险制度对政府创办的存款保险机构、政府和银行共同建立的存款保险机构还是由银行自行组织建立存款保险机构三种类型的选择。在存款保险制度职能上，必须保障存款保险机构功能相对完善，应当附加监管和快速纠正功能，以真正发挥存款保险对金融风险的控制作用。

在对国有大银行的全面监管的经验基础上，要重视对中小金融机构以及民间资本运作模式的研判，对中小金融机构存款人利益的保护也是各国建立存款保险制度的主要政策目标。

2 制度管理模式的思考与设计

2.1 存款保险机构的定性、职能与授权

政府存款保险制度的管理模式是符合于我国社会主义制度的国情的选择，这将使存款保险机构作为准行政机构能够充分发挥管理职能，经法规授权直接行使对{风险投保机构的监测、处罚、处置、重组等权利，而对投保机构进行有效管理。我国存款保险机构的职能应当涵盖：一是监管检测，制定、执行存款保险基金管理相关的规章制度，监测投保金融机构的风险，对其信用等级进行评估，必要时对问题投保机构的风险状况进行专项检查；二是对问题投保机构的早期纠正措施。当出现挤兑、破产的风险时及时援助；三是接管与处置破产银行。为了确保实现上述职能，我国存款保险机构应当在以下方面被授权：一是获得投保机构的信息，包括资产负债、利润等相关会计、统计报表、内部经营资料与审计报告等；二是对建议投保机构的核查和处置权；三是可以实行购买、注资和放贷等活动，组织兼并、承接和收购问题投保机构。

2.2 参保方式与参保资格的确定

根据我国建立存款保险制度的目标要求，在参保制度设计上，应当选择以强制性存款保险为主的参保方式；参保机构的范围需要全面，要覆盖到国内社会所有符合要求的公众存款类金融机构，城市商业银行、区域性股份制商业银行、五大股份制商业银行、城乡信用社都应当包括在内；要严格监督管理存款类金融机构的业务经营风险问题，以达到对存款人利益进行有效保护、稳定金融市场之目的。在添加金融机构到存款保险体系中之前，需要对金融机构的参保资格和投标申请进行验证和审查，以排除那些风险极大或者以及没有生还机会的金融机构。风险大的金融机构可以通过整改，等风险降低到符合参保资格之后，再允许其加入到存款保险体系。

2.3 保费缴纳、存款保险基金来源与运用

政府存款保险机构其本质是金融保险机构，其资金来源应由政府拨款与成员银行所交的保费共同组成。我国存款保险基金来源应从下面几点着手：一是国家财政、中央银行出资与大银行参股形成的资本金；二是参保金融机构缴纳的保费，是最稳定的存款保险基金来源；三是在募金的安全性和流动性的基础上，以存款保险基金投资收益和基金利息收入是最重要的基金来源；四是对倒闭破产的投保机构收入进行清算；五是在有需要的时候可以向中央银行和国家财政筹借资金、向社会发行由财政担保的金融债券进行融资。

存款保险基金的主要作用：一是对存款保险赔偿进行支付，一旦出现参保机构破产倒闭的情况，由存款保险基金理赔与支付存款人的存款损失；二是管理存款保险机构的日常费用，这些管理费用主要来源于员工福利以及监管金融机构等多个方面。管理费用不是从财政中得来的，而是存款保险基金支付的，这对存款管理机构的管理工作来说，能够提{营运效率；三是根据存款保险法规规定进行投资，为了提{存款保险基金的使用水平，以保险基金流动为基础，其获取收益的主要方式是购买政府债券和国库券；四是如果投保机构的临时流动性不够，可以为它们提供不超过制度规定限额的资金援助。 2.4 保险限额与保险费率的设定

我国存款保险机构应该实行限额赔付。综合考虑我国的储蓄率较高，以及50万元以下存款户占大多数的国情，将存款保险限额定50万元左右是适合的。存款保险费率可以分层次设定。将投保机构按照一定标准分为若干层次，不同层次的投保机构征收不同层次的保险费率，实行风险差别费率。对存款风险较{的，可以适当上浮存款保险费率。银行综合实力、参考信用评级结果通常成为参保对象层次划分的依据。

2.5 对问题机构的处置

建立一个及时有效的问题金融机构处置机制，是增公众对金融稳定的信心的关键，也是金融危机中保证社会稳定的重要措施。判断问题机构处置有效性的标准为：符合存款保险人的义务；确保存款人得到及时合理的赔付；处置成本最小化；资本回收最大化；对市场破坏程度最小化。在这一目标下，问题机构的处置方法主要有：一是实施救助，运用流动性支付、融资担保以及注资等多种手段，对流动性水平出现问题的金融机构进行改善，帮助他们走出目前所面对的困境，并且积极去使用其他有效的措施来将机构的经营能力和资本实力恢复到正常的状态；二是停业整顿和接管，停业整顿只是从行政上对金融机构进行处罚的一种手段。《中国行政处罚法》指出，“责令停产停业”是一种行政处罚的主要方式。接管是监管部门对已经或者可能发生严重信用危机的金融机构所采取的一种救助性监管方式，目的是帮助其恢复自身的经营能力。金融机构在被接管之后，其债权债务关系不改变；三是并购，并购是目前各国处置{风险金融机构的一种重要方式；四是撤销与关闭，是金融机构退出市场的行政程序，机构的权利能力和行为能力被限制，但法人地位依然存在；五是破产清算，金融机构破产清算，也是金融机构市场化退出机制的重要组成部分，但存款保险制度的建立是解决破产问题的必要条件。金融机构在退出市场之时，破产清算方式是其最后选择。

2.6 在存款保险制度构建中政府的作用

在我国改革开放和金融业发展过程中，各地政府在应对金融风险事件的处置中都发挥过积极的作用。从实施金融政策、规范金融秩序、稳定金融市场来看，政府的作用是非常重要的。在构建政府存款保险制度过程中，政府可在以下几个方面发挥有效作用：一是监管和决策作用，建立起对存款保险制度体系的有效监管体系，严密监测、及时发现各类风险，遏制局部风险向系统性和区域性风险转化；二是调整和协调作用，政府在明确我国存款保险机构职能的同时，要通过对相关部门的调整和协调，促进政府部门与人民银行、银监会等机构开展切实有效的合作，对金融活动发挥积极引导和调节作用；三是保障存款保险制度实施运行的作用。通过在法律法规建设、信用评级风险控制、宣传教育等方面发挥作用，保障存款保险制度顺利实施和运行。