土地融资面临的风险及应对措施探讨

摘要：土地金融属于金融行业当中的一个模式，其是把土地当作信用抵押来获取资金的融资模式，其属于国际上通用的一种金融模式。要想推动我国规模经营与土地流转的现代化农业发展，就必须要加大国内土地金融的发展力度，充分发挥土地金融的作用，推动我国现代化农业的不断发展。现阶段，随着我国土地市场化配置水平的持续提升，土地融资已经成为各个金融机构当中不可或缺的业务之一。

关键词：土地金融；融资；风险；防范

一、土地融资风险分析

（一）信用风险

现阶段，国内各个地区的土地储备部门通常都属于事业单位，其在进行业务操作的时候基本上都是依靠政府的行政意见，从严格意义上来说其并不属于市场主体，盈利不是主要目的，经营行为则并不属于市场行为，财务方面实施收支两条线监管，收入基本上都必须要上交，支出则依靠政府的拨款，而各个地区又存在一定程度的差异性。正是因为土地储备部门自身的性质不够明确，其作为民事主体但其民事行为能力则十分有限，并且土地储备机构经费的银行信贷比例较高，这在一定程度上增加了土地储备机构还本付息的压力，并且也导致金融机构的信用风险增加。

土地储备部门是由政府机构委托开展征用、收购、储备、开发以及出让初期工作。只要是涉及到变更用于经营性质或者是盘活存量国有土地的经营性房地产开发都必须要归纳到土地储备部门的操作范畴当中，以此来达成土地垄断供应的目的。因为政府机构垄断了土地一级市场，然而随着土地收购数量的不断增长，储备土地收购的巨额经费需求与政府机构财力的局限性必然会激发巨大的矛盾问题，而土地储备部门自身资金欠缺的问题越来越严重。从土地储备经费的源头而言，土地储备项目的经费主要是来自于财政机构给予土地储备部门拨付的启动经费及储备部门自身的资金积累。然而在实际操作中，土地储备部门自有运作资金较为缺失，政府机构在初期投入有限的情况十分明显，一些土地储备部门甚至连注册经费都较为困难。

（二）市场风险

一般来说，土地储备部门向银行贷款包括土地使用权抵押与保证这两种模式。因为保证人一般都是政府财政机构或者相关的机构，因此其在法律方面是不具有效力的。而在土地使用权抵押方面，因为储备土地的土地使用权通常都处在虚置的情况下，土地储备部门自身是否具备土地使用权也并没有相关的法律，所以，采用储备土地使用权进行抵押的模式也并非规范的模式。

此外，土地储备制度的进行必须要通过土地收购、土地开发、土地储备以及土地出让等流程，而在这个流程当中因为土地自身价格的影响因素较多，比如，土地投机、市场供需、开发成本、地理结构以及土地产权归属情况等，只要政府机构通过构建土地储备制度干预土地一级市场的预期目的无法达成，则非常容易导致其产生的收益不确定，导致风险加剧。

（三）财务风险

因为土地储备部门自身的经费大多数都是依靠银行贷款，所以国内各个土地储备机构都存在着较高的负债率。现阶段，许多城市当中的土地储备部门只是象征性的具有较少的注册经费，而在有的城市当中，注册经费实际还没有得到落实，又或者是采用政府划拨房屋、土地等实物类的形式注册。倘若土地市场的整体价格下降，利润空间缩减，就非常容易致使土地储备部门陷入到财政危机中。所以，倘若无法持续坚守土地储备贷款项目当中资本金的比例要求，而银行则将面临市场与政策的双重风险。

二、应对土地融资风险的建议与措施

（一）改革我国土地财政

1、改革投融资体系，生成多元化的共同投资体系。从许多发达国家的经验可知，许多国家中的土地储备都是依靠各个地方政府来实施，只有少部分是依靠州政府或者地区部门参与进来。相关的开发、购买等行为通常都是依靠专门成立的公营或者公私合营的部门进行负责。如此，就能够让土地储备可以达成兼顾公平与效率的成效。国内的土地储备部门是受到政府机构的委托，同时在政府机构的监管与领导下来进行土地资产运营与开发行为，土地储备行为是在政府机构委托的范畴内来进行的。所以，将投资性政府转变为服务型政府，切实降低政府机构通过抵押经营和土地扩张的内在冲动，必须要深入明确土地储备部门与政府机构这两者之间的收益与分工，切实构建一个良好的代理与委托关系。

2、规范土地出让体系，制定一套科学合理的土地供应计划。土地资源的储备与出让属于控制房地产市场的重要部分，科学合理的开展土地储备计划工作，必然是土地政策参与到宏观调控的主要措施之一。审计、监察、建设、规划、财政等各个机构的负责人应当共同组成土地储备管理队伍，将其作为同级于人民政府土地储备宏观协调与指导部门。

（二）规范土地储备部门的经营行为

现阶段，导致许多银行机构对于土地储备贷款保持谨慎态度的主要因素在于银行自身贷款的管理要求与地方财政占用土地储备贷款经费的矛盾较为明显。一方面，银行通常无法准确测算与评估出土地的详细收储经费，导致其无法针对土地储备部门实施精准的授信量分析，无法精确的评估出政府性贷款的信用情况；另一方面，许多政府机构也的确存在着采用土地储备贷款的模式来套用银行经费来填补自身财政经费缺口的现象。所以，切实规范土地储备部门的经营行为，让土地储备部门具备较为独立的位置，能够在一定程度上规避金融部门的风险。 1、确定土地储备部门的法律位置。土地储备部门应当成为一个相对较为独立的部门，其可以应用各种模式来进行运作，股份制的全民所有制模式运作、根据市场当中的公司模式运作、事业机构模拟企业的模式进行运作、事业部门的模式运作，都是可行的，但是其必须要依靠政府的取舍来确定。

2、确定政府机构的土地储备功能，针对收储范围进行限制。可以把政府储备土地限定为存量土地，严禁把征用农民集体土地归纳到土地储备范畴，同时还应当通过立法针对土地储备的目标、范畴、部门设置、法人地位、抵押模式以及贷款资格进行约束，彻底解决当前各行其是、政出多门的混乱情况。

3、拓展土地储备部门的经费渠道。土地储备部门可以采用由银行代理集合委托贷款、由信托投资公司进行土地融资信托、政府发行土地债券以及设立土地基金等多种模式，将社会各界的经费集中起来，通过构建利益共享、风险共担的资金循环体系，切实解决经费风险。

（三）加大土地抵押贷款的风险管理力度

1、针对土地利用的特殊性质健全风险管理。在信贷项目论证环节彻底清查土地的相关信息，包含土地使用权的归属问题，是否存在土地权属争议情况。地区金融机构在进行土地使用权抵押贷款业务的时候，可以提前向土地所有地国有土地资源机构查询土地产权的相关信息，以此来保障融资土地的合法性质、土地的利用情况是否符合土地利用的相关规划以及土地使用权的去的模式是否合法等。金融机构必须要精确的评估土地价格，根据相关法律章程来办理登记手续，针对一些改变土地用途或者闲置土地，必须要采用对应的救济策略。

2、针对土地贷款的特殊性质创新制度。土地储备贷款的收益与风险受到房地产市场供求、商品价格、开发规模，以及国家经济体制改革、基本建设、房地产业政策等各种因素的影响。所以，金融机构必须要及时掌控地方房地产市场的动态与国家经济政策的动态，通过构建一套动态的监管与统计体制，定期针对地区与行业实施通报预警，明确高风险贷款范畴的风险预警体系，以便于及时掌控风险，规避风险。处在当前这个相关法律政策不够完善的环境下，金融机构可以采取在土地储备贷款当中办理对应的保险、引入商业担保企业等方式来降低风险。

3、加大培训教育力度，提升土地金融工作人员的综合素养。必须要培养一支懂经营、懂法律、懂土地、懂政策的综合性人才队伍，实现市场信息收集高效、反应灵敏，与政府各有关部门联系紧密配合良好，保障银行能够在规避风险的同时，快速发展、拓展土地金融业务。

三、结语

综上所述，鉴于土地融资在中国地方政府的基建投资和公共支出中所具有的重要作用，土地融资风险管理无疑是我国地方债务风险管理的重点，土地融资风险必然要被纳入到地方政府债务风险管理的一般框架内。这就需要相关部门从改革我国土地财政、规范土地储备部门的经营行为以及加大土地抵押贷款的风险管理力度等措施来防范土地融资风险。从长期来看，只有通过提升土地资产监管的效率及提升土地融资经费的投资效率，才是切实降低土地融资风险的重要措施。