改革预算会计和行政事业单位会计构建政府会计体系

摘要：审计署每年向全国人大常委会所作的预算执行情况审计报告中，披露的问题都触目惊心：腐败严重、投资管理不规范造成损失浪费、财政预算分配不科学和不透明、部分资源配置和项目管理缺乏公平公正、行政效率低下等。这些问题曝光后，政府会计问题成了媒体报道、公众议论和关注的焦点。有效政府会计应包含哪些内容，如何来构建有效政府会计体系？如何改革现行预算会计和行政事业单位会计？这些问题值得我们深刻地思考。

关键词：改革；政府；会计

一、当前我国预算会计制度存在的弊端与改革方向

（一）当前我国预算会计制度存在的弊端

目前，我国的预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计等组成。1998年以后，我国实行多项预算管理改革如部门预算、收支两条线、政府采购、国库单一账户制度等，预算会计环境发生了巨大变化。目前的预算会计制度已不能适应国库收付制度和政府采购制度改革后出现的新业务，并在执行中暴露出一些深层次的问题，如纵向财政会计体系承认并强化了“部门利益”，违背了公共财政建设方向；会计核算和信息披露不充分；提供的财务信息存在明显缺陷。由于现行的预算会计制度存在以上弊端，推动预算会计和行政事业会计改革，构建政府与非营利组织会计体系具有必要性和必然性。

（二）我国预算会计制度的改革方向

首先，部门预算要求采用综合预算形式和复式预算制度，以分别反映各种不同功能支出资金的预算执行情况。其次，国库单一账户制度是一种有效的财政资金管理制度。国库单一账户制度改变了财政资金支付程序和流转过程，它规定所有的财政资金都要通过国库单一账户支付。

再次，随着政府采购制度的进一步推广，财政总预算会计对大部分支出数的列报口径将以其直接向供货商或服务提供者的拨付数为依据，因此，政府采购制度的实行促进财政总预算会计和行政单位会计的合二为一。另一方面，根据事业单位、民办非企业单位、社会团体和各种基金会这类组织的非营利性的基本特征，构建“非营利组织会计”。

因此，我国的事业单位会计将区分情况向两个方向发展。具体地讲，将依靠财政补助的教育单位和极少数事业单位会计纳入政府会计体系，而将进一步走向市场、与财政脱钩的事业单位会计的发展方向是向非营利组织会计，甚至是企业会计方向靠拢。

二、预算会计和行政事业单位会计改革的意义

（一）从目前我国所进行的部门预算、政府采购、国库单一账户制度等预算管理改革来看，构建政府会计体系是可行的，有利于适应我国的新预算环境。

随着事业单位管理体制的改革，除教育事业单位和极少数需要由财政拨款的事业单位如基础型科研单位、公共卫生单位外，大部分事业单位将进一步走向市场。因此，将我国的事业单位会计区分情况向朝两个方向改革，有利于适应当下我国新的预算环境。

（二）改革现行预算会计和行政事业单位会计有利于建立廉洁高效的现代政府

现代政府必须是高效政府，应该为社会提供提供越来越完善的公告产品和公共服务，而且具有低成本、高效率运转的政府，因此必须具有相应的政府会计体系对政府履行行政职能过程中消耗的资源与成效加以确认、计量、记录和报告，如实反映政府履行政府职能和职责情况，评价、监督政府工作，优化政府机构配置，有利于提高政府财务的透明性，便于社会公众对政府财务进行监督，同时，有利于提高政府行政效率，最终建立高效廉洁的现代政府。

（三）构建政府与非营利组织会计体系有利于从财务角度全面反映政府财务状况

我国现行的预算会计只能反映预算收支执行情况，它实际上只是政府会计的一个侧面，而不是为了反映政府的财务状况，不能提供整个政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息没有从财务的角度全面反映政府的财务状况，不利于会计信息使用者做出正确的判断。

我国政府收入主要来源于税收，而开支主要用于社会公共开支，它所提供的社会公共服务是唯一的，因此，在提高效率和降低成本方面缺乏积极推进的内驱动力。实行预算会计和行政事业单位会计改革，有利于提高政府财务的透明性，便于社会公众对政府财务进行监督，同时，有利于提高政府行政效率。

三、如何建立我国政府与非营利组织会计体系

改革现有预算会计体系，逐步建立符合国际惯例的政府与非营利组织会计体系，把政府预算会计改革为政府会计。具体内容如下：政府会计包括目前的总预算会计、行政单位会计和公立非企业化管理的事业单位会计；非营利组织会计包括私立事业组织会计、公立企业化管理事业单位会计和其他非营利组织会计。

（一）加快健全统一规范的政府预算体系。

将政府收支全面纳入预算管理，正税清费，促进各类预算有机衔接，强化预算约束。健全基本支出定员定额和项目支出标准，规范相关预算口径，加大预算公开力度，提高预算公开质量。

（二）建立政府与非营利组织会计模式。

随着我国政府与非营利组织会计体系的建立和完善，其会计规范必将从制度模式向准则模式转变，因此应结合我国国情，循序渐进，逐步落实，制定出一套结构科学、内容完整、先后有序，概念统一的政府与非营利组织会计模式。

（三）在会计确认上，逐步引入权责发生制。

相比收付实现制，采用权责发生制更有利于如实评价政府与非营利组织的财务状况和运营绩效，更有效控制国有资产的管理和监督，提高政府与非营利组织的资金使用效益。

（四）拓宽政府会计核算内容，将政府债务、债权和产权纳入核算体系。

为了防范和化解财政风险，必须建立健全政府债务风险预警监测制度，实行政府债务全口径风险管理和报告制度，同时，将政府对外投资形成的产权如国有资本金、缴存国际金融组织的股本和基金等政府产权纳入政府会计核算体系，有利于加强宏观经济决策的科学性。

（五）建立和完善政府与非营利组织财务报告制度。

为了满足政府机关、立法机构、审计机关等各方面的会计信息需要，应逐步建立政府财务报告制度，政府会计财务报告中应增设：债务收支明细表、国有资本金增减明细表、社会保险基金收支明细表等，全面反映政府的财务状况和运营绩效。非营利组织财务报告应编制现金流量表。