对中小型公共图书馆免费开放专项资金监管的对策思考

摘要：公共图书馆免费开放，是国家保障人民群众基本文化权益的一项重要惠民工程。如何加强免费开放专项资金监督管理，是保证公共图书馆正常运转和资金使用效益的关键环节。本文以玉溪市为例，总结中小型公共图书馆在免费开放专项资金监管中的一些做法、存在的问题及其原因分析，提出改进建议，这对使用好、管理好、监督好专项资金具有一定现实指导意义。

关键词：中小型图书馆 专项资金 监督管理

一、公共图书馆免费开放的基本内容

公共图书馆免费开放的基本内容包括三个方面：一是公共空间设施场地免费开放。具体包括一般阅览室、少儿阅览室、多媒体阅览室、报告厅及各种培训（活动）室等；二是与其职能相适应的基本公共文化服务项目免费提供。具体包括文献资源借阅、检索与咨询、公益性讲座和展览、基层辅导、流动服务；三是为保障基本职能实现的部分辅助性服务免费提供。如办证、验证及存包等全部免费，而未列入免费开放基本服务项目（为读者提供深度参考咨询服务的资料费、赔偿性收费等），可暂时收取一定的成本，但不得以营利为目的。

二、中小型公共图书馆免费开放专项资金监管的主要做法

玉溪市位于云南省中部，属于西部地区中小城市，有地市级、县（区）级公共图书馆共10个。该市从免费开放政策实施以来，为认真贯彻落实文件精神，把免费开放工作做实、做细、做好，充分发挥公共图书馆的宣传、教育等职能，提升公共文化服务水平，把中央和地方配套的免费开放资金用好，用在刀刃上，真正惠及民众，在资金的使用、管理、监督等方面做了一些有益的尝试，并取得了明显的成效。主要做法：

（一）加强制度建设，规范专项资金使用

为确保免费开放工作正常、高效运转，以中央和地方政府相关政策为依据，相继制定了免费开放工作计划、实施方案和建立健全各项规章制度，为保证免费开放资金的安全，提高资金使用效益，制定了《图书馆免费开放专项资金管理暂行办法》，对资金来源、使用原则、范围和监督方式等做了具体的规定，做到了资金使用管理有章可循、有法可依。

（二）加强和规范资金支出管理，提高使用效益

为加强图书馆免费开放专项经费的使用管理，提高资金使用效益，在资金使用范围上，严格执行《图书馆免费开放专项资金管理暂行办法》中的支出范围，不得用于基本建设项目、不得用于发放人员奖金及与免费开放无关的其他支出。在财务审批制度和报账程序上，认真落实“二重一大”决策制度：重大项目严格执行招投标和政府采购；重要项目开支必须报单位领导审批，先预算后执行；大额支出执行馆务公开和领导集体研究决定。坚持 “一单三签”审批制度，对支出的原始凭证严格审核，区分项目支出与非项目支出，严禁“白条”入账和大额现金结算，实施公务卡结算和转账支付方式，确保专项资金使用的公开、公平和透明。

（三）加大监督检查力度，保证资金安全有效

为管好用好免费开放资金， 上级主管部门和图书馆建立健全内部财务管理和会计核算制度，加强专项资金监管。主管部门专门成立了监督检查组，对资金的使用情况进行定期与不定期检查，检查结果作为今后确定项目、安排项目补助经费和改进管理的依据；图书馆严格执行国家财务制度，专款专用，定期向财政部门和主管部门报送资金管理使用情况，确保中央和地方配套文化惠民资金安全有效地使用。

三、当前公共图书馆免费开放专项资金监管存在的问题及原因

（一）资金落实困难、拨付不能及时到位

（二）财务管理不严，会计核算不规范

按政府收支分类和会计核算的要求，收入和支出应分别设置“基本支出”和“项目支出”二级明细科目，并按“支出经济分类科目”的“款”级科目设置明细账。有部分核算单位在进行会计核算时，收支列入负债类科目，未单独核算；在公用经费或其他项目资金紧张时，将免费开放资金用于弥补其经费的不足，超范围发放不合规、不合理的支出，让免费资金成了“蚕食”的对象；有些地方财政困难，根本拿不出配套资金，只能采取作"拆东墙补西墙"的办法应付上级检查，支出不真实、不合理；支出随意性大，购置的资产未按资产管理办法的规定纳入国家权益进行管理，利用率不高，资金浪费严重。

（三）预算编制与执行、监督相互脱节 编制预算的作用是为了安排和有效控制使用资金，但在实际操作中，预算执行无均衡性，超预算和损失浪费严重。部分单位由于资金下拨时间晚，根据目前的财政预算模式，如果不能按期把预算资金用完，一方面财政有可能收回，另一方面将影响下一年度的预算指标，因此年终 “突击花钱”现象普遍，隐瞒专项资金结余。

（四）奖惩机制未能落实到位，监管不严

当前财政预算管理办法和规章制度还不够健全完善，对专项资金支出的监督是突击性检查多，事前事中检查少，还没有建立有效的综合评价、跟踪问效制度及有效的奖惩机制，没有把预算资金执行结果和个人的责任追究制度联系在一起，使管理部门和用款单位对项目资金的管理、使用重视不够，致使不合规、不合理的现象时有发生，资金使用效益不明显。

造成这些问题的主要原因主要有：一是思想认识有偏差，少数领导对免费开放认识不够，缺乏资金统筹意识。二是内部控制不健全，制度执行不严，约束力低，执行中打折扣。三是预算管理缺乏有效的监督管理机制，资金监管不严，导致了各种违规违纪现象的发生。四是缺乏绩效管理，资金使用效益低。

四、加强公共图书馆免费开放专项资金监管的几点建议

加强公共图书馆免费开放专项资金监督管理，是保证免费开放单位的正常运转和资金使用效益的关键环节。随着国家和政府对文化事业的越来越重视，中央和地方配套的专项资金也会越来越大，为了把这些资金使用好、管理好、监督好，建议今后重点在以下几方面加大力度：

（一）创新机制，完善资金管理制度体系

加强制度建设，做好各项管理制度的衔接，避免相互抵触，实现资金使用管理的规范化和制度化，为免费开放提供必要的制度保障。一是优化财务工作流程和规范专项资金的管理核算。按照精简程序、理清环节、分清责任、明确目标的精细化管理要求，健全和优化资金管理工作流程，形成环环相扣的有机链条，有机配合，降低使用管理中的差错率；严格按照规定用途确保资金专款专用，严禁违规列支的行为发生，堵塞管理使用上的漏洞；对免费开放资金或国有资产，实施专账核算和专人管理的做法，建立资产动态信息管理平台，落实管理部门和责任，保护国有资产权益。二是建立完善的科学管理制度体系。按照“精而管用”的原则，认真对现有的制度、管理办法进行梳理，及时清理和修订不完善制度和办法，使各项制度达到标准化、规范化和精细化管理。三是完善内部控制风险防范机制，为资金使用的安全性和有效性提供可靠的保证。及时化解和消除因“脱节”、“无序”、“失控”等产生的资金安全隐患，把防范资金风险贯穿和落实到资金运行管理的各个环节。四是主动协调与上级部门的工作关系，取得理解与支持，争取在基本公共文化服务专项补助调整中得到更大的支持。

（二）强化免费开放专项资金管理全过程的监管力度

在预算编制、预算执行和规范性监督中建立日常性监督、动态监督和多渠道监督体系，对专项资金流进行全过程的监督；采用监督与服务并举、管理与效益并重，加强对资金使用效果、效率的反馈和监控；实施阳光工程，建立和推广专项资金的公告、公示制度，对资金的投入、使用管理情况实行“阳光政策”，借助社会力量和新闻媒体进行监督，在接受社会公众监督的同时让广大国民共享文化建设的成果。

（三）控制成本，注重效益，建立科学的绩效评价体系

对公共图书馆免费开放专项资金绩效评价就是运用科学、规范的方法对此项目资金使用全过程的合规性、经济性及其结果的有效性进行检查、分析、比较，以确保资金使用效益最大化和财政惠民政策效应最大化发挥。对资金支出绩效评价，不仅要考虑支出的投入与产出，资金使用和管理的规范性，还要重点关注专项资金支出效果和社会效益的评价。完善对免费开放专项资金支出绩效评价，首先要牢固树立绩效管理理念，遵行“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，逐步形成“科学预算――高效执行――问责监督――结果反馈――影响预算”的循环监督互动模式，促进专项资金发挥更加高效率。其次，实行追踪问效、健全奖惩制度。对资金使用中违规违纪事件，要直接追究其相关责任人责任，并逐步建立科学、规范、量化的绩效考核制度，健全绩效评价指标体系。第三，整合监督检查机构力量，加大监管力度，使监督检查法制化、制度化，充分发挥审计、财政等检查机构对免费开放专项资金的日常跟踪和检查监督的作用。第四建立绩效评价信息系统，实现信息公开和共享。对资金支出的投入、效益与影响，进行必要的横向与纵向比较，找出差距和发现问题，保证绩效评价工作的持续、高效开展，充分发挥资金的使用和管理效益，以较少的投入，获得更大的产出。