从英国经验看中国国企改革

英国曾是国有企业最多的西方国家，国资在电力、煤炭、铁路、邮政、电信、石油、汽车等领域占有相当比重。国有经济的低效、缺乏创新加上政府财政困难，使得1979年出任首相的铁娘子撒切尔夫人大刀阔斧进行国企私有化改革。

英国标准人寿集团董事长、金融城主席秦智涛（Gerry Grimstone）曾在撒切尔夫人执政期间担任财政部助理部长，彼时的英国财政部在私有化进程中起了主导性作用。

4月1日，就英国的国企私有化、如何杜绝国资流失等问题，《财经》记者在上海专访了秦智涛。

中国也在进行国企改革，同样是大量国有资产的证券化，同样是积极引入社会资本，同样是国有资产的分类管理，作为过来人，英国的经验值得借鉴。 明确的政治导向

《财经》：在中国有一种很普遍的观点：认为私有化就是指把国有资产出售私人或社会资本。英国被称为西方私有化的“领头羊”，您如何定义私有化？

秦智涛：在我看来，出售国有资产是优化国有企业经营行为和业绩表现的一种方式。私有化，或者说国有企业的改革，最终的目标是为了提高企业经营效率，推动国有企业在市场经济中充分挖掘潜能，增强竞争力。只有经历过这样的改革，才能真正改变企业的性质。

在英国，其实只有两种类型的企业：国有企业和私营企业。非此即彼，没有“混合所有制”这一概念。英国是这样界定企业性质的：国家持股比例超过50%的企业，就是国有企业;如果少于50%，那么就将被界定为私营企业。

国营企业在英国会遭受到很多的约束和限制，包括融资、企业责任界定等许多方面，国家都会进行干预。因此，如果一个企业想要充分获得改革所带来的全方面裨益，就应该向非国有化或者说私有化的方向去改变和调整。

《财经》：您可以介绍一下英国财政部在国企私有化过程中所扮演的角色吗？如何评价英国财政部所实施的相关政策？

秦智涛：在我看来，英国所有的政府部门中，财政部的影响力是最大的。而在英国的私有化进程中，财政部担任的主要是项目管理人的角色。换言之，财政部一方面要负责政府的日常财政工作，同时还需要负责制定私有化进程中的相关政策。改革需要这样一个非常强有力的项目管理人来领导和推动。因为国有企业在私有化改革过程中需要经历很多的转变，而每家公司、每个项目的情况都存在差异。

私有化是一个非常复杂的项目，所以政府特别是财政部需要提供非常明确的政治导向。众所周知，在一个国家当中，有很多的既得利益者会想方设法去阻止改革的推进，会涉及到“任人唯亲”、“关系户”、“权力的丢失”等众多问题。复杂的现实情况，就要求有一个非常强有力的领导者来引导改革方向，推动改革项目的进程。

作为一个外来者，我认为中国情况是这样的：中国最上层的领导人非常有领导力，而且有坚定的决心要推进改革。同时，在政府的各个部委和机构当中，有一部分领导也致力于推进改革进程。但在中国，我们并没有看到一个强大的推动力量或者说政府部门来完成这项工作。

比如说中国目前在进行国有企业改革，北京有北京的政策，上海有上海的政策，地区间存在差异;而各个部委和机构的看法又不完全一致。

因此，中国目前应该建立起一个强大的领导团队，结合各个地方、部委和机构的力量，来推动改革的进程，克服改革过程中遇到的障碍。

我本人也和习主席进行过交流。在他身上，我看到了坚定的决心和信念，这是毋庸置疑的。因此，从最上层看来，改革目标和方向是清晰的，但也要意识到，改革是非常复杂的，目前中国的改革，很多细节还有待明确。 透明、参与、分享

《财经》：在中国，很多人质疑国企改革可能导致国有资产的流失，这被认为是影响国企改革或者私有化进程中最大的困难。英国当时应该也会遇到类似情形，如何有效防止国有资产流失？政府机构和中介机构会进行哪些法律上的保障？

秦智涛：私有化进程中，防止国有资产流失的最大的保障措施就是透明性。目前，中国正在推进反腐，而反腐的推进有利于提高政府开展工作的透明度，同时，也有助于推动国有企业的改革。

以英国为例，要推进私有化项目，推动国有企业改革，其中一个关键因素就是要树立公共的合法性――如果公众认为这个项目不具备合法性，项目就无法推进。也就是说，如果公众认为政府进行的私有化改革、资产出售的某项举动将导致国有资产的流失，纯粹是让小部分利益集团获利，一旦公众有这样一种态度和认知，他们就会反对并阻止这种让国有资产流失的改革。

当时，英国推进的改革和中国现在很类似，政府推行的不仅仅是一个财政性的改革，同时也是一个带有政治意义的项目，而英国政府的解决之道便是鼓励公众参与。

在私有化进程中，英国政府每次出售国有资产时，会鼓励公众来购买股权。例如，在英国燃气的私有化项目中，就有近500万英国人参与了股权的购买，约占总人口的10%，如果剔除儿童、老人及其他非劳动人口，那有近四分之一的英国公众购买了英国燃气的股权。英国通过公众的参与来建立私有化项目的公共合法性，同时也能够让公众分享改革的成果。

在这个过程中，政府还需要克服的一个问题就是要避免出现“任人唯亲”的资本主义现象。国有资产出售对象只是卖给政府官员或者国企高管的亲朋好友，那肯定不可能成功。

所以，对于私有化过程中如何防止国有资产流失，我的建议就是提高政府工作的透明度，并且鼓励公众参与国有资产的股权购买。

同时，英国有比较强大的国家审计部门，会就每一次国有资产出售进行审核。此外，政府还会请独立第三方来对资产出售的公允性做一个评判。通过这些措施，就可以明确资产出售的合法性。

政府必须清醒认识到，国有企业改革并非一次性的，也不是单独针对一次交易、一个项目，而是一系列改革的组合。因此，改革就需要获得一群倡导者，而不只是针对某个项目进行决策。值得反复强调的是，进行国有资产的处置或出售时，不要把它简单看成是一笔资产的交易，更是整个改革项目的组成部分。 《财经》：中国国企改革一直未能迈开步伐。例如，目前国企内部的高管持股以及员工持股尚未落实，在这方面，您可以和我们分享一些观点吗？

秦智涛：之前提及政府要树立改革的合法性，那么，其中一个重要措施就是独立员工持股。英国政府对此非常重视，在一些大规模的私有化项目中，会赠送员工一定比例的免费股权。而如果员工想要额外购买股权，政府也会给予优惠的价格，让他们有折价购买的机会。所以，英国政府鼓励员工自掏腰包来投资私有化的项目，以推动项目的进展。

至于改革推进缓慢的问题，之前的回答中已有所提及，最重要的是政府具备非常强有力的项目管理能力，需要一个集中的中央力量和权威来推动改革的进程。每个项目、每个改革都是不一样的，但坚定的推进决心始终是根本要素。 竞争才能提高效率

《财经》：在本轮国企改革中，中国政府对相关国有企业具体的内部事务行政干预非常强烈，甚至会对上市公司下达一些合并重组的行政指令，理由是在海外竞争中要统一对外、防止内部压价等，最近的例子就是南北车合并。您对此有何看法？

秦智涛：对于政府干预企业合并等问题，英国和中国政府的观点存在巨大差异。英国政府认为，竞争才能带来效率的提高，与其让企业合并，不如让它们相互竞争。因为合并会导致低效的寡头垄断的诞生。

可能中英双方的出发点不同，英国方面一直坚持应该由竞争来提高效率。事实上，在一定时期，英国的措施刚好和中国政府相反，会把一个大型企业拆分成两个，因为这样才能够鼓励竞争。

上海目前正致力于成为全球主要的创新中心之一，从英国的经验来看，想要推动创新，竞争也是一个最好的方式。

在市场经济中有很多并购是由市场推动的，因为国家本就不擅长完成此类工作。

当然国家在它应尽的责任方面是非常擅长的，但是对于企业的经营管理，政府官员并不比大企业的管理人员更具有经验，也不一定能够作出更好的决策。

以我个人为例，在刚刚进入英国政府工作时，曾承担的一项工作是要证明英国航空公司采购某架飞机的决策是正确的。但事实上，对于飞机采购我是一无所知的，所以当时的工作就是去“猜”英国航空公司的管理人员购买这个飞机是否正确。不难发现，对于企业经营管理，政府并不一定在行。

但这并不代表我盲目认为应该让市场放任自流，完全不监管。在一个经济运行当中，国家也需要扮演非常重要的角色，比如在金融服务行业中。金融服务行业可以带来巨大的裨益，但也可能是巨大的破坏，2008年以来的全球金融危机便是明证。因此，国家应该扮演监管框架制定的角色，界定金融服务行业可以发展的边界，也就是说国家应该设定一个环境或者说市场运行的条件来监管和规范金融服务行业。