PPP市场机遇

PPP的热度在持续发酵，这盘大棋背后蕴含的市场机遇也受到各方青睐。从2013年财政部开始着力推行此模式，经过一年多的摸索，市场各个方面走过观望期，已经开始在加大布局。

近日，笔者参加了国内某领先城商行关于PPP模式的内部培训。培训期间，一些银行人士提出的疑惑，基本上也代表现在市场上普遍关心的几个问题，比如政府存量债务该怎么处理？没有政府的担保函，机构参与项目的风险怎么控制？地方政府在推行PPP的时候，最实际的需求是什么？面对这块大蛋糕，银行的市场机遇在哪里？等等。

几大核心问题

从2014年出台的一系列文件来看，包括43号文清理地方政府性债务等等，政府理念的变化方向就是鼓励各地采用PPP模式创新融资体制以引入社会资本。事实上，这已不是微观融资手段范畴，而是投资体制改革的宏观层面。所以一个共识是，PPP不仅仅是融资手段的创新，更是一种管理模式的创新。

财政部和国家发改委曾经在几个时间点“不约而同”地推出关于PPP的相关政策，而这些政策当中还有一些冲突。市场也迷茫了，到底是听财政部的还是发改委的？这在某种程度上反映出，相关部委也还没有形成一致观念。

一些业内专家提出，在PPP项目实施之前，几个核心问题就应该要理清。一是PPP立法最关键的问题是定原则和框架，明确政府各部委的权力职责划分，解决与现有法律冲突的问题。因为法律的不完善，现在市场上最担心的问题倒是政府的信用问题，“现任领导不买前任的账”就是真实写照。

二是如何协调公众利益和社会资本利益是各方最为关注的焦点。在国内第一个BOT项目泉州刺桐大桥案例中，后期出现的项目方与政府的各种不愉快，最关键的问题就是没有制定科学的定价机制，社会资本的迅速盈利导致政府“眼红”。

三是项目融资过程中如何使用财务杠杆也存在“度”的问题。PPP项目资本结构中，权益资本和债权资本占多少才最佳。这涉及到PPP项目的财务风险控制。

四是技术标准的确定。保证项目实施的质量，核心是PPP技术标准。各行各业都有不一样的标准，这需要做大量的基础工作。

政府怎么办

曾经的一纸政府担保函，成为机构抢食地方项目建设的最大诱饵。在监管层明文规定不允许地方政府为此类项目进行担保之后，地方政府靠什么来吸引投资，特别是对一些财力紧张、发展落后地区来说，更为棘手。同时，在PPP项目中，政府该如何选择机构，实现双赢，这也成为当前地方政府非常关心的问题。

1月底，太平洋建设集团把河北宁晋县和云南晋宁县政府作为第二被告起诉，原因主要是两个地方政府拖欠项目工程款。而宁晋县政府在项目回购协议中明确写明，政府对项目回购资金列入县财政支出计划，若财政资金不足以支付回购款，财政局承诺缺口资金由县财政负责安排，保证回购资金足额到位。

随着市场的变化，政府性债务还贷高峰期的到来，地方政府成为被告的案例会越来越多。

根据记者的多方了解，目前来讲对于PPP项目，财政部的热情很高，但是一些地方政府却对PPP的推广心存疑虑，并且各地对PPP项目的推广热情也因经济发展程度不同而有所差异。例如在一些经济发达地区，由于土地收益尚且稳定，地方政府在财政收入方面压力不大，因而对于与社会资本合作的兴趣不强。

从财政部推出的30个试点项目来看，大部分项目是存量项目，增量项目比较少，而且大多集中在环保、水务等几个领域，客观上反映出来，各方还是比较谨慎。

“一些地方政府之所以对推进PPP缺乏动力，一是怕碰到一些敏感地带和政策盲区，不做没风险，做了就有风险；二是对项目回报率有压力，如果一个项目回报好，地方政府宁愿自己背债来做，也不想让社会资本参与进来。”一位财政人士的说法确实很有代表性。

在PPP项目合作中，政府应该要注意哪些问题？首先，加快跟进中央政策，细化研究。在大的框架范围内，迅速制定符合本地的细则，做到有的放矢。其次，给予高级别的政策保障。有了政策保障，才能吸引更多的社会资金参与进来，减轻政府资金压力，同时，促进政府职能的转变。再次，注意防范成本风险。一方面可能由于经营不确定性，易导致PPP项目被低估；另一方面融资成本过高，推高了PPP项目的总成本。

银行怎么办

在PPP项目中，重中之重的是吸引社会资本的参与。在现有体制下，地方政府与银行的合作，将可能是主要模式。

业内人士认为银行可以从传统的贷款提供商向资金组织商转型，更多地承担融资方案设计、项目协调沟通、信用增级等职能。对于商业银行来说，融资主体从地方融资平台和大型国企变为项目公司，还款来源从财税收入、土地收入变为经营收入，需要更加关注项目本身的盈利水平，这也对银行的风险控制手段提出了新要求，需要在项目管理、抵押担保、还款来源等进行创新。

上海财政局的纪鑫华博士认为，PPP对商业银行的影响需要辩证来看。首先，政府融资平台类优质贷款将减少。一方面，政府将发行政府债券，对存量银行贷款进行置换，并将一部分盘活的存量资金用于提前偿还银行贷款。另一方面，受限于政府债务规模控制和融资平台公司剥离，政府公益类项目中对银行贷款的需求将会减少，平台公司这一银行优质客户也将随之减少。

其次，商业银行需调整现有贷款政策。PPP是以独立的特殊目的机构（SPV）为主体单独运营的，且大多与政府所授予的特许经营权相匹配，这类公司一般成立时间较短、资产规模较小，无法在短期内实现盈利。因此，PPP模式下基于项目收益和现金流的项目贷款，与传统的平台贷款差异很大，与银行原有贷款审核条件也不完全匹配，这就要求商业银行应及时调整现有贷款政策。

再次，存续平台公司的议价优势将更为明显。优势明显的央企和部分地方国企将在PPP领域“攻城略地”，取代原有基层政府融资平台功能。这部分公司议价能力突出，会逐步加大直接融资比重。同时，政府债、中期票据等多融资渠道的拓宽，也会令银行间的放贷竞争更加激烈。

在银行从“传统的贷款提供商”向“资金组织商”转型过程中，中国建设银行邓云认为，商业银行对PPP项目的支持方式可以为：融资融信、资金管理、顾问咨询、综合金融服务、参与PPP项目需完善银行风险防控、甄选有实力的企业和得到重点扶持的项目、提高对项目未来现金流的预测能力、寻求充分的风险缓释措施、进行全流程风险管理等等。

邓云认为，客户方面，应重点支持资金实力强、信用评级较高、财务指标良好、资产负债率较低的特大型、大型建设、开发和运营企业；企业应具有较高的建设开发资质，有一定年限的独立开发经验，成功运作过多个成熟的项目；企业应治理结构合理，主业突出，无高风险行为，无工程款诉讼纠纷等。

项目方面，应选择得到政府大力支持、列入重点建设计划的轨道交通、快速路网等基础设施建设项目；体育场馆等大型体育文化设施；给排水、热力、电力等公共服务设施；绿色环保工程建设等。重点支持预期运营收入稳定，特别是有收费权质押的项目。区域方面，重点发展北上广深等一线城市、省会城市、沿海经济发达城市，以及财政实力较强、基础设施建设需求较大城市的项目。除此之外，银行还可延伸服务链条，对项目公司股东、项目原材料供应商、项目建设施工单位和管理单位，甚至项目的使用者提供金融支持。