预算绩效管理新常态

目前，我国经济社会发展呈现新常态，给公共财政带来新的挑战，预算绩效管理将走向常态化，并正在成为新常态下公共财政改革的一个重要的发力点和发展方向。

财改的内驱力

新修订的《预算法》要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程。其中总则的基本要求就是“讲求绩效”；要求在预算编制环节，各部门、各单位编制预算草案，应遵照包括绩效目标管理等预算编制的规定，同时要参考上一年有关支出绩效评价的结果；在预算审查和批准环节，各级人民代表大会有关专门委员会预算审查结果报告应当包括提高预算绩效的意见和建议；在预算执行和监督环节，要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价；在决算环节，县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，要重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。《预算法》是财税领域的“龙头法”，新预算法的实施，无疑将引领我国公共财政预算管理迈向新常态――预算绩效管理，也为我国公共财政预算绩效管理进一步深化改革指引了方向。

我国经济发展呈现出新常态，经济发展速度放缓，深层结构调整逐步推进，公共资源配置急需优化，财政增收节支压力陡增，都需要靠改革来消减经济下行带来的诸多不利因素。财政改革要求必须进一步推进和强化绩效管理，一切要从社会公共利益出发，少花钱多办事，花同样多的钱办更多的事。首先，加强预算绩效管理有利于转变政府职能，确保依法行政，提高管理效率。当前，面对习总书记提出的“四个全面”的社会建设和发展任务，我国行政管理体制还存在一些问题，主要表现在：政府职能交叉，权责脱节，公共资源配置效率不高，公共产品和公共服务供给不足，考核体系不健全等。预算绩效管理强调政府提供公共服务的质量和成本，关注财政资金的使用效益，其内容实际上已超出了公共支出管理本身，涵盖了整个政府管理的范畴。加强预算绩效管理能极大地促进解决上述问题，提高政府工作效率。其次，加强预算绩效管理有利于增强政府的责任意识，提升公共服务的质量。在以结果为导向的绩效管理中，每年的财政支出要与取得的产出或效果挂钩，上一年的表现会影响下一年的预算安排。地方、部门和单位申请预算时必须依据其职责，设定具体的绩效目标，准确计算达成目标所需的资金，力求避免浪费，绩效管理使预算资金的申请变得谨慎，强化了责任意识。同时，绩效管理强调把公众作为顾客，要求政府的一切活动都要从满足顾客需求出发，加强预算绩效管理，可以强化政府为公众服务的观念，强化对公共资源使用结果的关注，使政府行为变得更加务实、有效，有利于提高政府的决策、管理和服务水平。

瓶颈突破之道

目前，我国的部门预算改革已取得阶段性成果，要巩固和发展这个成果，必须通过推行预算绩效管理来配套和完善。一是当前的预算分配难以摆脱传统的“基数法”。部门预算改革取得了前所未有的突破，实现了按部门职能需要编制统

一、完整的部门预算，即一个部门一本预算。但是，部门预算无形中给部门带来了利益割据的契机。一些部门，特别是支农、教育、科技等有法定支出增长比例的部门，在编制预算的过程中，过于看重部门利益，讨价还价、争基数的现象时有发生，部门与财政之间存在着永无休止的博弈。二是财政部门难于从源头上真正实现财政资源的高效配置。首先是由于在政府支出的“权力规则”制约下，目前的预算模式是典型的“投入型”预算。财政部门的大部分时间都花在奔命于政府各职能部门的支出需求上，而对于资金绩效、有效配置等问题，可谓是心有余而力不足。其次是编制预算时，部门未能提供事业发展的总体规划和计划，没有定性和定量的评价标准作为财政资金安排的依据。三是资金没有追踪问效。在现行预算资金分配模式下，部门和财政都主要关注钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批复即成定局。对于预算执行过程要完成什么、要达到什么效果，却问得很少。人大、审计等部门监督财政资金使用情况时，财政资金的效益问题往往又倒逼回财政承担。因此，如何明确财政与部门在资金使用上的权力和责任，扭转财政部门这种被动“挨打”局面，已经成为当前亟待解决的问题。四是资金结转折射出部门预算的后遗症。预算一经批复，即成为部门的“私有”财产，不管该项目是否已完成，部门利益神圣不可侵犯，一年滚一年，部门结转几乎成为“第二次预算”。这些由于历史原因形成的预算管理问题的破解之道就在于预算绩效管理的常态化、系统化的全面落实。

预算公开的选择

传统的预算管理模式，侧重抓资金的规范安全和抓财经纪律的执行，对资金使用的有效性关注不够。随着财政管理制度改革的不断深化，财政部门在关注有多大蛋糕可分配、分配到什么地方的同时，逐步开始关注花钱的效果、资金的使用效益和效率。随着社会主义民主政治进程的推进，社会各界对预算信息公开的期望和呼声越来越高。特别是在目前经济呈现新常态下，社会各界在要求了解财政资金具体使用方向和内容的同时，也希望能够知晓财政资金的实际产出和使用效益情况。虽然这几年国家推进预算公开的步伐很快，但距人大和社会各界的迫切要求还有一定的差距。这其中既有思想认识不到位、公开约束机制不健全等因素，也有政府预算体系不完整、预算管理相关配套改革不到位等原因，同时也与预算资金使用绩效难以评价和度量等有关。有的资金分配出去之后，效率、效益到底怎样，脱离了财政部门的视野，脱离了监督，要抓好资金的使用效果，进行绩效管理，绩效考核，并把它当作一件大事来抓。这就迫切需要进一步加强预算绩效管理，推进预算支出绩效评价，提高财政资金使用效益，解决并回应预算公开后可能面临的一些社会质疑问题。