转移支付改革破局

转移支付制度作为一种重要的央地调控手段，扮演着非常重要的角色，但是其相关弊端也在不断凸显。各方对于转移支付制度的改革已经呼吁很久，不少省市也做出了很多有益尝试，并且效果明显。

一个最基本的改革方向是“加大一般性转移支付，减少专项转移支付”。但是，各界都希望能够厘清其中的利益关系，改革的步伐更大一点，更快一些。

2月2日，国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》）。在当前财税改革步伐不断加大，相关政策密集出台的背景下，《意见》的出台，舆论上并没有超过此前外界对相关财税改革政策的关注度，但是，它切实关系到财政分配和国家治理水平，关系到我们每一个人的生活。

转移支付的定位

谈及转移支付制度的改革，还得从历史脉络上梳理其走过的历程和扮演的角色。

1994年实行分税制以来，中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，逐步建立了符合市场经济要求的财政转移支付制度。

目前中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付，是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。一般性转移支付不规定具体用途，由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用。

在一般性转移支付的具体构成中，均衡性转移支付是主体，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算分配。除均衡性转移支付外，一般性转移支付还包括基层公检法司转移支付、义务教育转移支付、基本养老金和低保转移支付、新型农村合作医疗转移支付等多项转移支付，这些转移支付主要用于解决地方政府基本公共服务方面的问题，并且按因素分配，具有一般性转移支付特征。

专项转移支付，是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用。专项转移支付主要根据党中央、国务院确定的政策，重点用于农林水、教育、医疗卫生、社会保障和就业、交通运输、节能环保等领域。

地方政府的担忧

在《意见》出台之际，财政部相关负责人在接受采访时坦承，中央对地方转移支付管理取得了不小成效，但是与建立现代财政制度的要求相比，还有较大差距。比如，一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学等等。

谈及转移支付，地方政府各有各的算盘和苦衷。其中几个方面很具有代表性。一是“打醋的钱不能打酱油”。在专项转移支付中，由于事前划定了资金的使用方向，地方政府不能随意改变，但是这笔资金可能会与地方想开展的工作不一致，所以资金使用效率无形中就会打了折扣。

二是地方资金配套压力。一些地方政府反映，有些专项资金不多，要求地方配套，如果地方不配套，这笔资金就申请不下来。更大的压力在于，有些专项配套压力很大，比如前几年推行的校舍安全工程，对于一些地方来说，由于教育硬件投入历史欠账很大，即使将全年的预算都算上，都不够这一个项目的配套。

三是部门具有强大的二次资金分配权。特别是在专项转移支付中，改革中最难啃的骨头在于部门的利益。财政部门扮演的是“过路财神”，对于资金的使用方向和使用效果很难干预。

地方政府担忧和困扰之际，也在转移支付制度的改革上做出了很多尝试。比如浙江省财政厅大力推行的专项性一般转移支付制度改革，可以提供我们很多启示。其实质上是运用因素法来分配专项转移支付资金，在明确规定使用方向的前提下，纳入一般转移支付，使其既具有一般转移支付的财力补助特点，又能实现专项转移支付的特定政策目标。

从具体操作上来看，首先，采用因素分配法，改变以往专项资金要求申报项目的办法。其次，明确使用方向，在资金分配时不定具体项目，但明确使用范围和方向。再次，取消市县配套，改变以往专项转移支付要求市县配套的做法，将这部分资金纳入一般性转移支付，列入财政年终结算，由市县财政纳入统计部门预算，按照指定用途统筹使用。第四，归并整合资金。最后，监督检查问效，在资金分配后，对资金的使用管理情况进行监督检查，并将上年检查结果应用于下一年度的资金分配中。

在这项改革中，最重要的是要解除部门的后顾之忧，即“三不变和一不减”，减少改革阻力。即资金分配建议权、财务自主权和资金使用权不变，资金总体规模不减。 资金效率与科学治理

从此次《意见》来看，改革的总体方向是，提升财政资金使用效率，提升财政治理水平。

《意见》提出，“以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展。”这其中有一些方向和问题值得深究。

为何要以一般性转移支付为主？完善转移支付制度，关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，发挥各自的作用。从国际上看，两者比例关系如何搭配，并无统一标准，而是与各国的基本国情相适应。如，美国联邦对州的补助全部以专项拨款和分类补助的方式下达，日本中央对地方一般性转移支付（地方交付税）占转移支付总额的50%以上。

我国人口多、地域广，经济社会发展不平衡，地方事务复杂多样，区域协调发展任务繁重。同时，中央政府支出规模相对较小，大部分支出在地方实现。基于这一基本国情，《意见》明确我国中央对地方的转移支付制度应以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合，实现事权和支出责任相匹配。《意见》在结构上给出了明确的要求，即“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。

如何完善一般性转移支付制度？《意见》提出，完善一般性转移支付制度要从三个方面入手：一是要清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。

二是要建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。大幅度增加对老少边穷地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

三是要加强一般性转移支付管理。一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等中央确定的重点领域。

如何规范专项转移支付的使用？财政部相关负责人接受采访时明确表示，将主要从以下几个方面着手。

一是规范专项转移支付的分配主体。明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。对关系群众切身利益的专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。

二是规范专项转移支付的分配方法。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。项目法分配应实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。因素法分配应选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达省级财政，并指导其制定资金管理办法实施细则，按规定层层分解下达到补助对象。

三是规范专项转移支付的分配要求。明确除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。由中央和地方共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上，根据各地财政状况，同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。四是规范专项转移支付的使用。除中央委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。

四是要求主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等，主动接受社会监督。加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制。完善转移支付绩效评价制度，提高绩效评价结果的可信度，并将绩效评价结果同预算安排有机结合，逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。对上级政府下达的专项转移支付，允许下级政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

其实早在2006年，财政部就出台了《规范财政转移支付办法》，决心清理专项转移支付，然而全球金融危机和国内4万亿的投资政策，打乱了改革步伐。

此番转移支付制度改革，表面上是涉及到中央对地方资金划拨的多少，实际上涉及到部门利益的调整，政府职能的转变，央地关系的重构等等。

业内专家认为，须从顶层设计着手，在平衡地区间财力差距的目标下，硬化由转移支付带来的地方政府预算约束问题，减少地方政府对于中央转移支付的依赖。就纵向而言，要从基本的财税制度与政府职能分配入手，使得中央和地方的财政收入分配与支出责任更为契合。就横向而言，应大力实施缩小地区间经济差距的政策，如部分产业的内陆迁移、西部大开发等。只有地区间的发展水平接近时，才能减少地区对于转移支付的需求。