地震灾区生态移民权利保护问题研究

摘要：地震灾区属于生态环境脆弱区，该区域抗干扰性较弱，而且地震频发，恢复原状的机会小，2008年发生的汶川地震和2013年芦山地震就属于典型的地震灾区，究其原因是汶川和芦山都处于龙门山地震带，是地震灾害的首发区域。为了更好的保障灾区人民的生存和发展权，本人认为国家应启动生态移民战略，将地震灾区的人民迁移到地震较少和环境承载能力较强的地区。而生态移民是一项复杂性工程，其中必然涉及到移民的权利保障问题，这便是本文所要研究的重点问题。

关键词：地震灾区；生态移民；权利保护

一、生态移民权利保护的基本理论

（一）由汶川、芦山地震引发的生态移民问题思考

2008年和2013年在四川发生了汶川、芦山大地震，地震影响的范围极大，甚至波及到周边省份，给灾区人民造成了极大的损失，原本汶川、芦山就属于贫困地区，由于地震的发生使更多的人处于贫困边缘，许多灾区人民迫于生计已经开始自发性移民，选择地震较少的地区迁移，然而这种个体性移民受法律关注度较少，其中所涉及到的权利义务关系容易被忽视。众所周知，汶川、芦山处于地震带中，地震频发，是生态环境非常脆弱和敏感的区域，已经不适合在原地重建生活，在原地甚至将找不到安全的重建地点。据统计，汶川、芦山地震的地质影响将持续十年之久，地震灾区内的山体松动，将可能导致各种地质灾害频发，而且对地震灾区的生态建设工程也会产生破坏性的影响。①面对地震等地质灾害的威胁，国家应及时启动生态移民战略，将灾区人民迁移到更适合人居的地区居住，以保障灾区人民最基本的生存和发展权，而且从另一角度来看，由于地震灾区人口的迁移，也可缓解该区域的生态压力，让该区域进行自然恢复和演替，从而实现对该区域更好的生态保护。虽然本文提出要实施生态移民战略，但是生态移民本身是一项浩大工程，而且是在政府主导下实施的非自愿性移民工程，侵犯移民权利的现象时有发生，比如：政府对生态移民的参与权保护不足、政府对生态移民财产权补偿不足、政府对生态移民子女受教育权保护不够、政府对生态移民申诉救济权保护缺失，所以在整个实施过程中应注重灾区移民的权利保障，关注移民的利益诉求，使灾区移民成为发展型移民，生态移民工程才能有效的开展下去。

（二）生态移民权利保护的内涵

1、生态移民的概念

生态移民的概念最早是由美国著名科学家考尔斯提出的，他认为，生态移民是为了更好的保护生态环境而实施的移民，只有当某区域的生态环境面临严峻挑战且不适合人居时，才会进行生态移民。而在我国，学界对这一概念有不同认识，刘学敏认为，生态移民是从改善和保护生态环境、发展经济出发，把原来位于环境脆弱地区高度分散的人口，通过移民的方式集中起来，形成新的村镇，使生态脆弱地区达到人口、资源、环境和经济社会的协调发展。②还有的学者强调生态移民的多目标性，如方兵和彭志光认为，生态移民是从保护生态脆弱区的生态环境出发，既考虑移民的生存发展权，又考虑迁入地的生态承载力，同时应保护迁入地原居民利益不受损害，是一种多目标移民。③笔者比较赞同方兵和彭志光的观点，但是略有不同的是，笔者考虑到地震灾区移民的特殊性，本人认为生态移民主要是考虑灾区人民的生存发展权才进行的移民，进而也可实现保护生态脆弱区的生态环境的目，但是不管是以何种为主要目的而发生的人口迁移，只要该迁移活动与生态环境相关就都可以称之为生态移民。

2、生态移民权利的内涵

由于生态移民的特殊性，生态移民除享有宪法和法律所保障的基本权利外，还应享有因发生迁移安置而派生的其他重要权利，主要包括政治权利（参与权、监督权、申诉救济权）、财产权利如财产补偿权、文化教育权（移民的再教育权和移民子女的受教育权）和社会保障权等，对这些重要权利的保障将直接关乎移民的生存发展，所以理应受到高度重视。生态移民参与权是指在制定移民安置方案、具体实施方案过程中以及后期扶持中，生态移民享有广泛的参与权，政府有义务充分保障该项权利的行使，因为该项权利是行使其他权利的前提，而且移民方案的制定者有义务采取各种有效的方式听取移民的想法和意见，将这些民意充分体现在移民方案的制定过程中。监督权是指移民有权全程监督移民方案的实施情况以及移民资金的使用情况，政府有义务对这些信息进行及时的公开，以便接受移民的监督和质询。申诉救济权是指当移民的权利受到侵害时，移民有权向政府和司法机关寻求法律保护，以确保移民有纠纷时可以得到有效的解决。财产补偿权是指生态移民有权得到政府对其因生态迁移而造成的财产损失给予合理补偿。具体应补偿个人私有财产的损失，包括个人的房屋、生产资料等，还应补偿移民的集体财产损失，具体包括学校、卫生所等，这些财产损失均应得到合理的补偿。移民的再教育权是指移民搬迁到一个陌生的环境后，因传统的生产、生活发生重大改变，因而会出现一些不适感，为了使移民能在迁入地长久居住下来，政府应加大投资力度对移民进行生产技能培训和职业技术培训，让移民在迁入地能够正常就业。移民子女的受教育权也应得到充分的重视，因为这也关系到移民能否在迁入地长久生活下去，我国宪法明确规定，受教育权是一项公民的基本权利，每个人都有受教育的权利，因此，移民子女尤其是还处于接受义务教育的子女，享有与迁入地居民子女平等的教育机会，不得以任何理由拒绝接收或者接收后收取额外的借读费。社会保障权是指移民有权得到国家和社会保障的权利，具体包括社会保险和社会救济等，因为移民由一个熟悉的社会被迫迁移到另一陌生的环境，导致与原来的生活相剥离，失去了原有的资源，处于弱势群体的他们应有权享受国家、社会帮助的权利。

（三）生态移民权利保护的必要性分析

1、生态伦理

生态伦理即人类处理自身及其周围的动物、环境和大自然等生态环境的关系的一系列道德规范，通常是人类在进行与自然生态有关的活动中所形成的伦理关系及其调节原则。④生态伦理的最终价值目标是实现人与自然的和谐共处，从而实现经济社会的可持续发展。而本文所提出的生态移民工程也应遵循该理论要求，既要改善迁出地的生态环境，又要不影响迁入地的生态环境，而且又要满足移民的基本生活水平，所以为了实现迁出地和迁入地的可持续发展，应综合考虑各方面因素做出合理的安置规划。

2、人权保障

人权保障理论是指每个人都有平等的权益，人们必须参与到发展的过程中去，而人权中最核心的权利当属生存和发展权，如果一个公民连基本的生存和发展权都无法得到保障，那么其他权利也无法得到保障。而地震灾区是一个较为典型的区域，由于地震频发，自然环境极其恶劣，如汶川、芦山等灾区已经不适合在原地进行恢复性建设，否则该区域的人民将可能遭受多次的生命财产威胁，基本的生存与发展权根本无法得到保障，而生态移民战略刚好符合人权保障的要求，将灾区人民迁移到一个更为安全的地方居住，而且为灾区人民提供最基本的生活保障，所以国家应在地震灾区及时启动生态移民战略，以实现人权的最大保障。

二、地震灾区生态移民权利保护存在的问题

（一）生态移民的参与权保护不足

前文已论述在整个移民安置过程中应全方位保护移民的参与权，但是现实不容乐观，有些生态移民工程完全是在行政命令主导下完成的，整个过程移民并没有积极参与进来。虽然有些政府在政策文件中允许移民自愿参与移民安置规划以及具体实施过程中，但是这些规定过于原则，缺乏可操作性，对于移民在哪个阶段、以什么方式参与以及如何保障移民参与等一系列具体问题都没有明确的规定，往往使参与权流于形式。因此为了有效保障移民的参与权，首先政府应建立移民信息公开制度，充分保障移民的知情权，政府应及时对外公布相关移民情况，让移民清楚移民工程的进展情况和资金利用情况，只有这样才能充分保障移民的参与权和知情权。其次政府在制定相关决策时应具体细化参与权如何行使。最后也应加强移民的参与水平，可考虑举办各种政策宣讲会和座谈会，目的是让移民了解相关政策，提高其参与能力，只有提高移民的参与能力，移民才有意愿和兴趣参与移民规划。

（二）政府对生态移民财产权补偿不足

为了确保生态移民工程的顺利开展，应充分补偿移民的财产损失并且及时足额发放，否则将无法实现生态移民工程的预期效果。然而，在生态移民过程中，往往有许多移民未能得到充足补偿，比如政府往往也只对移民的住房、生活用品进行补偿，却没有对相关基础设施和生产资料进行合理补偿，而且后续扶助资金也往往一拖再拖，导致他们的生活处于更加贫困的状态。所以为了使生态移民成为发展型移民，国家应将生态移民行为尽快纳入法制轨道，全面规范生态移民行为，重点对生态移民财产补偿权作具体规定，包括补偿的方式、范围和标准。

（三）政府对生态移民子女受教育权保护不够

在生态移民过程中，由于移民资金的有限性，政府往往会把更多的资金投入到移民基本生活水平的保障建设，而往往会忽视移民子女的受教育权，从而导致一些移民子女过早的就外出务工，其实这是政府的一种行政不作为，更是对宪法权利的一种淡漠，所以为了使移民在迁入地能安居乐业，也不能忽视对移民子女受教育权的保护。为了实现移民子女受教育权的保障，政府应加大教育投资力度，在迁入地及时兴办各种层次的学校，实现移民子女与迁入地居民子女同等的教育机会，而且兴办的学校应尽量优先满足移民子女的教育需求，而且还应减免学杂费，为移民子女提供各种助学岗位，从而使移民子女的受教育权真正落到实处。

（四）政府对生态移民申诉救济权保护缺失

西方有一句古老的法谚：“无救济即无权利”，这句话的意思是当一项法律权利受到侵害时，如无相应的救济途径去保护该项权利，则该权利只停留在纸面上，根本不是一项现实权利。然而在生态移民过程中，侵害移民权利时有发生，比如安置费一直不发放、财产补偿金也没有得到合理的补偿等，而且也存在一些移民之间、移民与迁入地居民之间的纠纷，这些问题都需要得到合理的解决，否则将影响生态移民工程的顺利开展。而申诉救济权的保护缺失具体表现为：申诉部门不明确、申诉渠道比较单一化。比如一些法律文件规定：当遇有纠纷时可以向相关部门申诉或者向移民领导小组办公室申诉。当移民向这些部门申诉时，这些部门则往往相互扯皮，互相推诿，移民根本找不到具体的申诉部门，最后也只能忍气吞声。除此之外，移民的申诉救济渠道单一化造成了申诉机制的不健全，比如当移民的合法权利受到不法侵害时，移民也只能向县级以上政府、移民管理机构以及法院寻求救济，这种单一化的救济途径，根本无法满足移民的合理诉求。

三、完善地震灾区生态移民权利保护的对策建议

（一）完善立法，明确相关利益者权责

现阶段规范生态移民行为的法律文件大多位阶较低，权威性不足，所以难免会出现生态移民权利保护不力的弊病，究其原因是我国并没有出台一部专门规范生态移民行为的法律法规，正所谓，上位法未制定，何以保证生态移民的正当性、合法性。所以笔者建议，应借鉴其他已制定的工程移民条例，再结合生态移民本身的特点，在时机不成熟时可以先由国务院制定生态移民条例，待积累了一定的司法实践经验后，可以启动国家立法权，即由全国人大制定生态移民法，对该行为进行全面的规制，在具体的内容方面，应明确生态移民的权利和义务、政府的职权和责任、财产补偿范围和标准、申诉救济途径以及在移民过程中出现的违法乱纪行为的处理等方面做出具体规定，以实现依法移民、科学移民。

（二）完善生态移民社会保障制度

当前我国生态移民的社会保障制度并不健全，甚至可以说还处于立法空白，无论是保障范围还是保障标准都比较低，根本无法满足生态移民的后续发展，而生态移民是一个非常脆弱的群体，迁移后的生产、生活都将面临巨大的风险和挑战，为了保证生态移民目标的顺利实现，政府除大力落实移民安置政策以外，还要从根本上长久地保持移民生活的安定，就必须为移民设置一道“安全网”。⑤这道安全网应包括社会救济和社会保险等保障措施，因为国家进行生态移民时也兼顾扶贫功效即迁入后的生活水平应至少不低于迁入前的生活水平，所以国家应保障生态移民的最低生活标准，维持其最低的生活水平，而且对特困移民应加大保障标准，尽量做到全方位的覆盖；另外还应建立新型的生态移民养老保险、医疗保险等社会保险，而且还应降低移民的保险费用缴费标准，但是得到的保险待遇应不低于迁入地其他居民，只有不断的完善生态移民的社会保障制度，才能使移民在迁入地能够长久的居住下去。

（三）建立生态移民生态补偿融资机制

生态补偿是指资源环境开发利用者依照国家相关规定就损害资源环境的行为向保护资源环境的主体提供利益补偿，并将这部分利益补偿生态利益受到损害的主体，以实现保护生态环境的目的。我国针对生态移民生态补偿还处于立法空白状态，只在退耕还林政策中有相关规定，为了使灾区人民的移民资金更加充足，我国应尽快建立生态补偿机制，由相关受益者付费，拓宽多元化的融资机制，以解决生态移民的持续资金来源。因此，建立多元化的地震灾区生态移民生态补偿的思路可以为：建立跨省市的协调机制解决跨省市的生态环境补偿问题，进行生态效益补偿机制建设，依据开发者保护、受益者补偿等原则，探索生态发展模式和生态补偿政策，在建立长效、稳定的包含各级政府纵向补偿机制的同时，创新区际间和流域间政府横向的生态补偿机制，另外还可以利用国家政策的支持，引导社会力量和民间资本参与生态移民建设，形成多元化的融资渠道，从而建立生态移民投入的长效机制。⑥

（四）完善生态移民权利保护的救济制度

前文已论述，当前我国针对生态移民权利保护存在明显不足，所以应多元化的申诉机制，确保移民申诉有门，一方面也可以化解政府与移民之间的矛盾，另一方面也可以化解移民与迁入地居民之间的纠纷，所以完善该申诉机制非常有必要。因此政府可以确立社会媒体在移民申诉中的作用，比如移民可以通过新闻媒体和网络的方式寻求社会力量的帮助，另外政府还可以确立其他社会维权组织的作用，例如法律志愿者协会等非政府组织。只有拓宽、疏通申诉救济渠道，移民的合理诉求才能得到满足，最终也可以确保移民工作的顺利开展。

地震灾区生态移民是一项由政府主导下的浩大工程，所以在推进移民进程中更应注重移民权利的保护，而本论文主要是起到一个抛砖引玉的作用，以期对生态移民立法提供理论参考。