BT建设项目跟踪审计的主要内容和方法探讨

摘要：BT的概念：BT（Build-Transfer）即建设-转让，是由业主通过公开招标的方式确定建设方，由建设方负责项目资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由业主回购，并由业主向建设方支付回购价款的一种融资建设方式。

关键词：BT；建设项目；审计；优势

一、采用BT方式可为项目业主筹措建设资金，缓解建设期间的资金压力

同时，通过成立BT项目公司，项目建设方可采用项目融资的方式实现表外融资，可有效提高资金使用效率，分散投资风险。

二、采用BT方式可以降低工程实施难度，提高投资建设效率

BT项目由建设方负责工程全过程，包括工程前期准备、设计、施工及监理等建设环节，因而可以有效实现设计、施工的紧密衔接，减少建设管理和协调环节，实现工程建设的一体化优势和规模效益。

三、BT方式一般采用固定价格合同，通过锁定工程造价和工期，可有效的降低工程造价，转移业主的投资建设风险

四、BT项目回购资金有保证，投资风险小

BT方式通过设置回购承诺和回购担保的方式，可降低投资回收风险，其投资回收期限较短。对大型建筑企业而言，BT项目是一种良好的投资渠道，通过BT方式参与工程项目的投资建设，既有利于避免与中小建筑企业的恶性竞争，又能发挥企业自身技术和资金的综合优势。

五、查什么

（一）项目背景

BT项目建设打破了过去由投资人直接对建设项目建设过程实施投资的传统，改由投资人通过对出资人的融资间接投入建设费用，同时承担融资费用。只是建设项目因融资方式不同导致建设方式改变，并未改变政府是最终出资人的实质，也未改变建设项目资金的国有属性，审计机关有权且有责任对BT项目进行审计监督。2014年陕西省十二届人大常委会第十一次会议，审议通过，并于当年11月1日起施行的《陕西省国家建设项目审计条例》第三条第四款规定“政府通过招标等方式确定投资人，由其承担资金筹措和工程建设，竣工验收后移交政府，政府

按照合同约定回购的项目”，明确了国家建设项目也包含BT建设模式项目。

（二）项目特点

1.BT参与主体的特殊性

BT建设项目明确政府作为委托方将需要建设项目委托投资人和施工单位进行融资建设，并按规定支付其建设费用和融资费用，最终获取建设项目的使用权和所有权。政府的目标在于降低建设费用和融资费用。业主为特殊主体，即政府、政府组成部门。投资人为具备一定投融资能力和建设资质的投资公司、建筑企业等。

2.BT投资客体的特殊性

其特殊性在于：一是BT项目的客体大部分为基础设施和公用事业，如城市轨道交通、桥梁、公路等，不同于其他投资项目，属于社会公益事业，政府对其享有建设权和所有权；二是BT投资客体的所有权存在转移性，即业主通过合同方式把某一重大项目的投资、建设的权利和责任委托给投资人，投资人在合同规定时间内，拥有该项目的所有权，项目竣工验收合格后，业主回购项目并获得项目所有权。

投资人和施工单位作为受托方接受政府的要约，按政府对建设项目要求进行融资并实施建设，并按约定接受其建设费用，交付建设项目的使用权和所有权。而投资人和施工单位的目标在于提高建设费用和融资费用，从而获取更高经济回报。

3.BT参与主体法律关系的复杂性

BT项目涉及融资、投资、建设、转让等一系列活动，参与人包括政府、投资人、施工企业、原材料供应商、融资担保人以及其他可能的参与人，从而形成了众多参与人的纷繁复杂的法律关系。

4..BT方式所涉及当事人的权利义务关系是通过合同确立的

其中包括贷款合同、建设合同、回购协议、回购资金担保、完工履约担保以及联合体协议等，是一系列合同的有机组合。

（三）审计内容

由于采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、项目建设、移交等阶段，涉及到政府许可、审批以及资金担保等诸多环节。

重点对项目审批、招投标、合同签订、征地拆迁、设备（材料）采购、工程造价（隐蔽工程验收、设计变更、现场签证、工程结算）和竣工决算、财务收支等环节作为跟踪审计重点。

1.项目审批和招投标审计

BT项目是否经过本级发改、财政及相关主管部门的同意并报同级或上级政府批准；融资实施方案、建设方案是否经过同级或上级政府的批准

投资人的确定是否经过公开招投标，如采取邀请招标的，是否经过批准；投资人是否为依法注册的企业法人，是否具备良好的财务投资实力及银行资信能力，是否具备国家核定的与融资项目规模、类型相适应的工程施工承包资质，投资人的业绩情况、履约信用、回购价、投资收益、回购期、经营期等内容是否进行了综合评审等；勘察、设计、监理、重要设备材料采购等是否依法公开招标。

2.对BT项目合同等相关资料审计

加强对合同等业务性资料进行重点审查，包括深入分析相关招标文件，以确定BT项目性质，开展对BT项目背景情况和运作整体情况调查，对政府回购方案的有效性和可行性等方面进行审计；资金使用、回购款及调整、回购款的支付；双方权利与义务（包括工程管理、质量管理、有关的资金投入等），合同的变更与解释、违约责任及争议的解决方式等内容。BT项目回购价（合同总价）是否控制在批准的概算内，审查回购价的组成及确定原则。

3.征地拆迁审计

一是审核资金在支付的各个环节是否存在滞留、截留、挤占和挪用。

二是采取征地包干方式的，审核是否以包干名义，巧立名目挤占征地补偿费用。 三是由村（组）农村集体经济组织支配的征地补偿费用，审核是否建立了财务公开制度并定期向本集体经济组织成员公布收支状况。

四是征地拆迁补偿资金的是否及时足额支付，应监督其进行张榜公告、接受社会监督、并深入群众调查核实

4.工程造价审计

控制工程造价的关键环节，是对计量计价审核。在明确承包商工程计量与计价的原则和要求前提下，跟踪审计要对项目设计变更和施工单位现场签证资料的真实性、完整性进行审核，在工程相关重大节点进行资料收集，对于土方工程、隐蔽工程等对投资影响较大的工程量实施现场监督，必要时对监理的数据进行现场复测和计量，掌握一手真实数据。

5.设备材料采购审计

重点审查是否设备材料采购招标工作的监督、管理情况。是否按规定进行了招投标；是否按招标书中要求设备的技术规格、型号、参数、性能选择了供应商；提供的设备材料质量、时间、型号等是否符合标书要求，有无质检部门报告；项目采购费用合同规定支付方式是否合理。

六、怎么查

除了按常规建设项目的审计思路外，从审计方法的选取、手段优化和组织形式方面进行创新。在审计方法上将常规审计方法与计算机审计方法有机结合。积极合理运用新型审计手段，以国家审计为主、合理运用社会审计、内部审计等各方力量，最大程度发挥审计效能。审计方式上，结合项目实际，对投资额度大，建设周期长的项目采取全程跟踪审计。

七、为什么这么查

通过对我市33个BT建设项目进行审计调查，发现从项目建设前期招投标，合同签订和管理方面存在较多问题

（一）审计结果

1.招、投标方面存在的问题

（1）个别项目融资实施方案、建设方案未经过同级或上级政府的批准进行建设，BT投资人未经过公开招标确定。

（2）设计、监理、重要设备材料供应单位未通过公开招标。

（3）未经批准或备案擅自将设计、施工采取邀请招标方式

X公司实施的滨江景观带工程施工采取邀请招标。

2.BT、BOT项目合同签订、执行及建设管理方面存在的问题

（1）合同签订方面，缺乏风险控制

合同签订方面存在主要条款不完整，无总投资控制目标，缺乏投资控制相应约束条款。

（2）BT项目回购价组成、利息或回报率的约定存在问题

（3）项目投资人未与政府签订回购承诺函及第三方担保协议。

（二）审计方法经验总结

1.在审计内容上，根据BT建设项目特点，紧紧把握前期审批、过程控制、和项目终结审查三个主要环节开展跟踪审计

（1）对BT项目前期审批决策开展跟踪审计，全面降低项目风险，保证政府利益不受侵犯，同时保证投资人合法权益。

包括：是否认真编制方案，加强评估论证，完善决策机制，严格实施方案四个方面进行审计。在可研阶段是否组织相关部门进行科学规划、设计和论证，从投资决策阶段就开始进行风险分析。是否周密组织编制融资建设方案，严格设置项目的各项具体条件。业主是否对建设方案项目委托具有相应资质的工程咨询单位、律师事务所等社会咨询中介机构进行评估论证；并报项目所属的市、县（区）政府召开政府常务会议研究批准。业主是否严格依据经政府批准的融资建设方案组织实施。

避免BT项目按一般建设工程承包办理相应手续，重视BT项目的签约管理和履约管理，对有关合同方，建立完善风险预防机制，拟定风险应对措施。

（2）对过程控制开展跟踪审计

一是强化项目招标审计。BT项目特殊性决定了招投标是其重要环节。与一般建设工程项目不同，BT项目首先要确定投资人，再由投资人承担资金筹措和工程建设。首先需要招标确定投资人，其次是投资人依据国家规定对勘察、设计、施工、监理、供货等环节的招标。不仅要对投资人、还要对勘察、设计、建立、采购等招标情况进行审计。

审查招标资料与中标合同一致性；审查合同签证时间，对合同滞后性原因进行分析。个别BT项目投资人为获取更多利益，提出过度要求，往往导致谈判时间超出文件规定时限。

不仅要对不规范招标行为进行审计（应公开招标的，降低公开程度，打擦边球。进行邀请招标或竞争性报价项目或商务谈判）；还要对项目进行肢解、规避招标行为进行审计（将一个项目肢解成若干个小项目规避招标）。

二是加强对BT项目分包、转包行为审计。在BT项目中，工程分包和转包情况比较普遍，是影响项目工程质量的重要风险因素。审计中要注意对此种行为进行详细审查。

三是对BT合同签订开展跟踪审计，控制合同风险，从而达到控制投资总额目的。对BT项目投资收益和回购方式等关键性条款，对合同价款、投资回报率、工期和回购期、工程质量、安全和环保、风险分配、工程分包、工程价款结算方式、投资回报和回购款支付方式、违约责任与索赔、纠纷争议解决程序等作详细审查，科学合理确认回购价格，减轻政府回购成本。

四是对工程造价（隐蔽工程验收、设计变更、现场签证、工程结算）进行跟踪审计。特别关注对BT项目设计变更资料和施工单位现场签证资料的实施跟踪，在工程关键节点进行资料收集，明确有关单位的责任，规范各自的行为。

（3）开展对项目终结的竣工决算、财务收支审计，为政府回购奠定基础。

2.在审计组织实施上

从有资质的社会中介机构中选取适合项目审计的专业人才，由审计机关牵头组织、协调、监督、管理，更好地解决跟踪审计力量不足的困难。

3.在跟踪审计工作方法上，建立职能监督管理部门的联合工作机制

在实践中，对跟踪项目开展了由审计、纪检、勘察设计、质监、监理和项目业主单位参加的监督联合体，建立六方联席会议制度。在项目建设过程中，召开现场联席会，及时研究和协调解决跟踪审计过程中的遇到的问题，并各司其职，确保跟踪审计工作的开展和审计结论的执行。纪检部门的介入，增强了审计监督的手段和威慑力；设计、质监部门的介入，增加了审计监督的技术力量；业主的介入，促进了审计成果的及时应用，确保了审计跟踪的成效。