浅谈国家审计在国家治理中的作用

摘 要 国家审计是国家治理的基石和保障，国家治理的需求决定了国家审计的产生。本文从国家治理的概念入手，分析了国家治理与国家审计的关系，重点论述了国家审计在国家治理中的作用，为国家审计在更高层面充分发挥保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能、推动国家审计的科学发展提供了有益的探索和研究。

关键词 国家审计 国家治理 免疫系统

一、国家治理的概念

国家治理属于上层建筑的范畴，是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一，是国家通过特定的手段和途径调节社会各阶层行为的机制或方式，通俗地讲就是国家运用行政手段、经济手段、法律手段和现代化管理技术对经济社会所进行的管理工作。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性，在阶级社会，主要体现为阶级性。在社会主义社会中，国家治理既强调其阶级性也突出其社会性，社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理。

二、国家治理与国家审计的关系

关于国家治理与国家审计的关系，刘家义审计长指出，“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。”这就是说，国家审计是现代国家治理的必然产物。国家治理的发展进程决定国家审计的发展进程，国家审计不可能超越国家治理的发展进程而先行发展。国家治理始终对国家审计起主导作用，特别是国家治理发展的阶段性和所处的地域性，直接或间接影响国家审计发挥作用的大小。而国家审计作为国家治理的重要组成部分，是国家实现良治的内在需求。国家审计是国家治理大系统中的一个子系统，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞，在国家权力体系中发挥制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行，为国家治理进行科学决策提供客观有效的信息。因此，国家治理与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。

三、国家审计在国家治理的作用

虽然各国在不同历史时期，其国家治理的目标、模式、手段和方法不同，但是实现良好的治理，即实现善治或者善政，是各个国家的共同追求。我们认为作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，国家审计应充分发挥预防功能、监督功能、服务功能，促进国家治理实现善治。

（一）发挥国家审计的预防功能，保障国家治理的安全

国家审计的预防功能是指国家审计凭借其威慑作用及独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，能够起到预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患的功能。在当前的世界经济政治环境下，各种公共危机出现的频率逐渐增加，如自然环境危机、经济危机、安全危机等。虽然这些都是突发性事件，但其背后都是由于某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。国家审计通过经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映，起到预防和预警作用，从而保障国家治理的安全。

在具体的审计实践中，审计机关通过实施审计及时跟进、密切关注整个经济社会运行安全，并积极从财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全和信息安全等方面，揭示和反映事关全局的、整体的、战略性问题和关系到国家重大经济利益、关系到国家生存和发展的重大经济风险，通过提前发出警报，在防止苗头性问题转化为趋势性问题、防止违法违规意念转化为违法违规行为、防止局部性问题演变为全局性问题等方面发挥积极作用。在审计实践中，发挥预防功能要求突出前置性，既体现在审计的组织实施中，也体现在审计作用的发挥上，要求将审计关口前移，对重大项目或政策实施跟踪审计，适时提出对策建议，从而避免时过境迁、于事无补。

（二）发挥国家审计的监督功能，促进国家治理措施落实到位

审计监督是审计的基本职能。依照我国宪法、审计法和其他相关法律的规定，国家审计机关对所有管理和使用国有资金的单位、项目和事项进行审计监督。随着经济社会的发展，社会主义民主政治建设的快速推进，审计监督已经被赋予了更高的历史使命。党的十八届四中全会明确指出：“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。 由于审计监督具有主动性、专业性和深入性的特点，因此在财政资金使用、重大工程项目建设、金融贷款发放、国有资产开采和受让、国有企业对外投资和资产处置等环节，更能够有效发现重大违纪违规问题，防止权力的滥用。

在实际工作中审计部门通过揭露和查处重大违法违规、经济犯罪和腐败以及重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损和环境破坏等问题，能够更加有效地发挥审计在推动反腐倡廉建设中的作用，提高社会遵纪守法的意识。通过加强对重大民生热点问题、事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督，促进各项惠民政策的全面落实，切实维护民生。通过对国家经济社会运行状况、宏观经济政策执行情况进行独立的监督和评估，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题，严肃查处有令不行、有禁不止等行为，确保中央决策和部署落实到位。

（三）发挥审计的服务功能，推动和完善国家治理

国家治理涉及政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到市场经济完善、体制机制创新和反腐倡廉建设等各个方面。国家审计作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，要紧紧围绕国家治理的各项任务，顺应新时期国家治理的新要求，开拓创新国家审计工作，通过国家审计工作的转型升级，服从服务于国家治理。正如刘家义审计长在2015年全国审计工作会议上指出，做好新时期的审计工作，必须要认清形势，增强审计工作服务大局的自觉性和主动性。

从近年来的审计实践看，审计机关着眼于服务经济社会发展大局，围绕党和政府的中心工作，对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对公共财政体制的建立完善问题、国有金融机构和国有企业经营管理问题、重大基础设施投资绩效问题、社会保障和民生问题、资源环境和生态保护问题、影响经济社会安全等方面问题的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题。通过实施各类审计或审计调查，针对审计掌握的情况和问题，通过从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，然后对症下药、对号入座，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，为党委和政府决策服务、为社会监督服务，从而推动和完善国家治理。