我国基层政府公信力建设研究

摘要：基层政府公信力作为国家治理能力的重要组成部分，直接影响着基层政府的行政效率与改革进程，关乎政权稳固和社会稳定。近年来，由于制度变革、社会转型、基层政府运作不规范等原因，我国基层政府公信力不断流失，公信力水平偏低。贯彻十八届四中全会的法制精神，提升基层政府公信力，必须建立起基层政府科学的决策机制、践诺机制和监督机制。

关键词：基层政府 公信力 践诺机制

自古驱民在诚信，一言为重百金轻。信任是人与人之间有效交往的前提，是组织健康发展的基石，是社会有序运转的润滑剂。我国经历了两千多年的封建社会，政府公信力逐渐成为社会信任的基石，维持着社会的有序运转。基层政府与民众的联系最为直接和密切，其公信力水平直接影响着我国的行政效率和效果。

1.我国基层政府公信力面临严峻的形势

改革开放以来，我国市场经济不断发展，而我国基层政治改革却一直处于滞后阶段，改革进度缓慢，突出表现为不能及时有效满足民众诉求、政务信息不够公开透明、行政手段僵化单

一、缺乏有效监督机制等，致使我国基层政府公信力不断流失。古罗马历史学家普布里乌斯・克奈里乌斯・塔西佗曾说：“当政府不受欢迎的时候，好的政策和坏的政策都会同样得罪人民”。基层政府公信力缺失会直接影响政府权威和民众支持，这也就是著名的“塔西佗陷阱”。

我国基层政府公信力流失主要表现在：第一，政务信息不够公开和透明。我国基层政府尚未建立起完善的信息公开机制，时常出现基层政府为了自身利益而有选择性地向公众公布信息的情况。第二，行政行为失范。典型表现是“言行不一致”，即基层政府所宣扬的与其所采取的行动并不一致，甚至截然相反。第三，行政效率低下。审批环节多，周期长。第四，服务意识淡薄。一些基层政府工作人员“官本位”思想根深蒂固，缺乏服务意识，许多基层政府存在“门难进、脸难看、事难办”的现象。

2.我国基层政府公信力流失的原因探析

当前我国基层“直接利益冲突”和“无直接利益冲突”的群体性事件频发，折射出基层政府公信力的缺失和基层行政秩序的混乱，并随着网络时代的媒介作用，呈现出新的特征。造成基层政府公信力的流失，直接反映了基层政府公共政策公信力、政府廉洁公信力、政府诚信公信力、政治控制公信力方面的薄弱[2]。造成基层政府公信力流失的原因是多方面的，概括来讲，可以归纳为理念、制度、行为和践诺四个方面。

2.1行政理念滞后

理念指导行为，责任重于承诺。马克思主义哲学核心的观念是“实践”，基层政府公信力建设应当是在“以人为本”的行政理念指导下的实践，既要践行“人民主体”的群众路线观，又要树立“理论与实际相结合”的马克思主义认识论。

基层政府行政理念滞后及责任意识淡薄是导致其公信力流失的重要原因。新公共服务理论认为，公务员应该认识到利用基于共同价值的领导来帮助公民表达和满足他们共同利益的重要性，而不是试图控制和掌握社会发展方向，行政官员应该整合和表达公共利益，帮助公民实现公共利益。但不少基层公政府“官本位”和“权力本位”的观念依然根深蒂固，行政管理理念已经严重落后于社会发展需要。虽然中央多次提出要切实转变政府职能，打造服务型政府，树立依法行政的理念，但许多基层政府及其工作人员依然我行我素，不能及时转变“官本位”和“权力本位”的观念，还是以那种高高在上的姿态来面对公众，疏远群众，致使民意不能及时有效传达，引发民众对基层政府的不信任和不满意。温州动车事故处理过程中，前铁道部发言人那句“不管你信不信，我反正是信了”就是很好的体现。

2.2行政制度不完善

信息公开机制不完善。政府是最重要的信息主体，制造并掌握着绝大多数信息。在信息化时代背景下，不论从数量还是质量方面，人们都对信息提出了更高的要求，而当前我国政府信息公开却缺乏制度保障，实施起来具有较强的弹性，给基层政府公信力流失埋下了制度隐患。在具体的行政行为过程中，容易出现信息不公开、有选择性公开或公开的信息有误的情况。最高人民法院通报的2013年度“信息公开”十大案例中，有九例是政府机关没有公开“应该公开的信息”。

行政责任模糊。虽然我国《地方组织法》对地方政府的职能范围作了规定，但原则性过强，缺乏可操作性，致使我国基层政府的职能划分存在许多不合理之处，许多地方存在职责模糊不清、权责不对等和职责同构的情况。由于职能划分不合理，使得一些基层政府部门在具体工作中对于自身有利的就争相管理，造成多头管理、政出多门的现象；而要承担责任时，各部门就会相互推诿，都说责任不在自己。这就造成“多头管理，无人负责”的怪象，使公众无所适从。

2.3行政行为失范

完善的监督机制，多元的社会参与，是基层政府践诺机制实现的基础和保障。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。[3]只有将权力关进制度的笼子里才能有效防止权力异化。基层政府作为公共组织，理论上应当以公共利益为重，但在现实中它也是由具体的人组成的，在实际运行中亦有自利的倾向。当前我国基层政府的权力制约与监督机制还十分不完善，往往是行政一头独大，立法和司法部门在很大程度上要受制于行政部门，很难有效发挥监督作用。再加上当前我国的公民社会发展还很不充分，民间组织、新闻媒体和民众对基层政府的监督存在缺位和乏力的情况，致使我国基层政府的践诺机制缺乏有效性。

3.提升我国基层政府公信力的对策建议

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。基层政府作为国家治理体系的关键组成部分，直接影响着“一线”社会民众对政府的信任和支持；行政公信力作为现代治理能力的重要部分，直接影响着改革深化的进程和质量。当前我国基层政府公信行政力、公信践诺力、公信控制力等都存在较大问题，反思和建构基层政府公信力已成为基层改革和社会稳定亟需解决的问题。

3.1深化“以人为本”与“公平公正”的理念公信

基层政府应尽快转变执政理念，坚持科学发展观，增强诚信意识、责任意识和民本意识，打造“诚信政府”和“服务型政府”。基层政府应增强公民参与社会治理的意识，创造多种途径让公众参与到基层治理中来，促使我国基层政府从政治管控型管理走向全民参与型的地方治理上来。有调查结果显示，许多美国公民不信任政府的一个主要原因是他们认为自己被“职业的游说者、专职政客、竞选活动的管理者和媒体精英排除在政治系统之外。”我国应当引以为戒，培育公众的民主意识，提高其参政议政的能力，并创造多种途径让民众以主人翁的姿态参与到基层事务的治理中来，使公众对基层政府有更多的了解，使基层政府的决策和行为更能体现民意。

3.2建构权责与监督一致的制度公信

建构权责与监督一致的制度公信，就是要将“权力关进笼子里”，加强权力运行的制约和监督，形成基层政府廉政诚信的工作作风，就是要将十八届四中全会倡导的法制理念贯彻到社会的基层，维护社会主义法制的公正性与权威性，树立基层政府“依法行政”的公信形象。

随着互联网时代的发展，媒介传播平台日益多样化，建构权责与监督一致的公信力必须从完善基层政府的决策机制做起，建立健全信息公开、民众参与、民众监督的制度程序。信息公开是提升基层政府公信力的前提条件。如果公众不能及时了解相关信息，根本谈不上有效参与基层治理，很容易产生对基层政府的质疑。因此，应当尽快完善我国的信息公开机制。要坚持“公开是常态，不公开是例外”的原则，只要不涉及国家安全和商业秘密的信息要尽量向社会公开。将信息公开工作落到实处，使基层政府更加阳光和透明，打造“阳光政府”和“透明政府”。

此外，还要完善职权责任制度。一方面，要完善相关的规章制度，明确划分基层政府各个部门间的职责，按照大部制改革的要求，将职责相同或者相似的划分到同一部门。同时还要顺应社会发展趋势，及时增撤、合并相关机构，这样不仅有利于提高基层政府办事效率而且能使各个部门之间的职责更加分明，有利于避免“多头管理无人负责”的尴尬局面。此外，还要适度减弱基层政府的经济和政治职能，增强其社会治理和公共服务的能力，要从管理型政府向服务型政府转变，从而达到有效提升我国基层政府公信力的目的。

3.3严格权力与践诺对等的执行公信

规范行政行为，严格践诺机制。一方面，要加强对基层政府工作人员的培训和教育，增强其依法行政的能力，使其在实际工作中能够严格按法律、按程序办事，确保执法的公平、公正和规范。另一方面，要注意加强对基层政府行政行为的监督及对失范行政行为的惩处，尤其要加强外部监督力度，将基层政府的行为置于公众监督之下，一旦有失范行为能够及时被发现。同时注意加大对失范行政行为的救济和惩处，要增加失范行政行为的风险成本，追究相关责任人的法律和行政责任。

多元社会参与，维护践诺公信。当前我国基层政府的监督主要侧重于内部监督和结果监督，而对于外部监督和过程监督有所忽视，致使对基层政府的监督不能最大限度地发挥作用。因此，一方面要理顺基层人大、政府、法院和检察院的关系，使人大、法院和检察院的地位更加独立，以保障其能够更好地行使监督基层政府的权力。同时要更加重视外部监督，促使公众监督和社会团体监督成为制度；要加强对公民社会的培育和引导，使社会组织、新闻媒体和公众能够更好地发挥监督基层政府的作用。创造多种途径保障公民的知情权、参与权、监督权，使我国的监督机制更加完善，保障基层政府能够切实履行诺言。