浅论环境公益诉讼的原告资格

摘要：近年来我国的环境污染问题日益严重，为此《民事诉讼法》及时修改增加了环境公益诉讼。但是由于对于原告资格的规定不明确等问题，致使这一制度设计没有达到预期效果。本文构想了以检察机关为主，鼓励非政府组织参与的模式，并提出了具体的制度设计。

关键词：原告资格 环境公益诉讼 检察机关 非政府组织

新《民事诉讼法》第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。其中“法律规定的机关”没有进一步的界定。一般认为有关环境公益诉讼的原告为：政府环保部门、检察院、有关组织。但由于政府环保部门已经有了行政处罚的权利，而行政处罚的效率又远高于诉讼，因此，笔者认为没有必要给予环保部门以原告资格。

1.1检察院

从法律规定的角度，《环境保护法》第六条第一款规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。检察院作为处在同一个生态系统的国家机关当然的负有保护环境的义务。同时，根据宪法、《人民法院组织法》、《民事诉讼法》，人民检察院是法律的监督机关。所以从法律规定的角度上看，检察院可以作为公益诉讼的原告。

从实际操作的角度上看，检察院作为专门的法律监督机关，在法律专业知识方面具有突出的优势。同时，由于环境公益诉讼往往耗时较长、各种鉴定费用较高、涉及的人群和地区广泛，导致诉讼成本很高，但是检察院作为国家机关，有国家财政的支持，不存在诉讼成本的压力。

从理论上看，“公共信托理论”一般为主流学界所接受。“公共信托理论”可以追溯至罗马法，《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托的方式由国王或政府持有[1]。根据这种理论，我们生存的环境不是无主物，而是为同一环境中的每个人共同所有。公民为了更好地管理这一“财产”，将其委托给国家。国家基于委托承担相应的责任，为了履行自己的责任，国家可以提起诉讼。而由于国家是一个抽象的概念，不能自己起诉、应诉。所以国家的诉讼权可以由检察院行使。

从法律规定的角度看，《民事诉讼法》已经明确有关组织参与环境公益诉讼的资格。2014年新修订的《环境保护法》第五十八条也做出了明确的规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

从实际操作的角度看，截至2008年4月，我国共有各类环保民间组织3539家，真正的草根环保民间组织508家占总数的14.35%，国际环保组织驻中国机构90家②。环保民间组织长期接触环境问题，有一定的专业性。专注于环境问题的解决，精力投入更大。资金方面虽然没有财政支持，但是相对于势单力孤的个人而言，也具有一定的优势。而且在《民事诉讼法》尚未规定公益诉讼时，已经有中华环保联合会，贵阳公众环境教育中心诉定扒造纸厂的成功案例。

2.各类主体存在的问题

2.1检察院：参与诉讼的法律依据不明

依据“公共信托”理论，检察机关作为国家利益的代表，也应该可以提起环境公益诉讼。而且由于检察机关作为法律监督机关在法律专业知识上的优势，似乎由检察机关作为环境公益诉讼的原告更有优势。

2.2有关组织：实力较弱，独立性差。资金、专业知识上存在不足

相比于国外大量的非政府组织，我国的非政府组织发展时间较短，成立、运作和管理上还很不成熟。大量的组织其实是由政府控制的，独立性较差。在资金专业知识上，相比于个人而言，非政府组织确实有一定的优势，但是相比于有些实力雄厚的工厂，非政府组织仍然会处于劣势。特别是，面对环境公益诉讼取证难、耗时长、费用高的特点，有关组织可能会面临较大的压力。

3.对于环境公益诉讼原告资格的制度设想

3.1建立以检察院为主体的环境公益诉讼原告资格

若要解决检察院参与环境公益诉讼的尴尬，只需修改现行的《民事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律，以明确的条文允许检察院提起民事诉讼。

目前，也有学者对这一做法表示怀疑，认为检察院既有民事的诉权，又有法律的监督权，会造成双方当事人在法律地位上的不平等。我认为这种说法未免有杞人忧天之嫌，毕竟刑事诉讼中检察院也是双重身份，既作为公诉人参与诉讼，又作为法律的监督者，监督审判过程。刑事诉讼中检察院的双重身份已经给民事案件提供了很好的借鉴。在刑事诉讼中，由于检察院代表国家提起诉讼，有一定的优势，所以在刑事诉讼中证明责任的分配上要求公诉方承担举证责任。这样的做法也可以应用到环境公益诉讼中，即要求检察院承担较多的证明责任，以实现结果意义上的诉讼双方平等的目的。

3.2加强非政府组织在环境公益诉讼中的作用

我国正在积极发展非政府组织，将权力还给社会。各种社会组织发展很快，且独立性进一步增强，相信必然可以在环境公益诉讼中发挥更大的作用。相比于检察机关，非政府组织有着自身的优势，非政府组织深入社会中，更容易发现污染问题。正如学者陆伦章所说：“罪案的总数被揭露到50%时，犯罪者就会住手观望，不敢随便下手作案；犯罪被揭露到50%以上时，胆小的犯罪者就得改正，另谋出路；犯罪者的犯罪如被揭露到80%以上时，罪犯只有自首投案或潜伏他乡逃避④。”可见，及时、广泛、全面地揭露污染问题是解决环境污染的重要手段。而且由于非政府组织往往有着十分明确的目的、宗旨，关注的领域十分明确，所以处理相关案件可以投入更大的精力，相关专业的非政府组织在处理环境问题时也更有专业优势。 4.关于环境公益诉讼的几个具体问题

4.1诉讼费用

根据败诉方承担诉讼费用的一般原则，在被告方败诉的情况下，其全部的诉讼费用都应该由被告方承担，这里的诉讼费不仅仅指向法院缴纳的诉讼费用，还应该包含该诉讼所有的成本，如鉴定费用等。但如果原告方败诉，则不应该由原告承担被告的诉讼成本，但是可以承担本案向法院缴纳的诉讼费用。原因在于在环境公益诉讼中，被告掌握着众多不公开的材料，举证相对容易，而且由于被告作为企业往往有自己的化验部门，取证的成本较低。而原告如果要证明被告污染环境则要进行众多的化验，所以成本很高，如果再要求原告承担被告的成本，则显失公平。

关于诉讼费用的问题。由于该种诉讼的公益性十分明显，合理的收费方式应该是象征性收费，或者每件收取少量固定的诉讼费。

4.2具体制度设想

一旦发生环境污染事件，环保部门可以依据群众举报或者自身的执法力量发现问题，并采取罚款、查封、停产等行政处罚手段对于污染企业进行处理。并由自身或者监督污染企业治理被污染的环境。另一方面，检察院如果接到举报或者发现污染则需要提起环境公益诉讼，除非该污染企业已经收到了合理的行政处罚。如果检察院决定不起诉则需要向举报人说明理由，出具不起诉决定书。举报人可以对检察院作出的决定向上级检察机关申诉。上级检察院认为应该起诉的，检察院在收到书面通知一定期限内立案处理。有关非政府组织发现环境污染问题也可以提起环境公益诉讼。若法院认为污染企业已经受到了相应的处罚，则可以做出驳回诉讼请求的判决。如果某一案件检察院与非政府组织都提起了环境公益诉讼，则法院只需受理先提起的诉讼。

对于由检察机关或者有关组织提起的环境公益诉讼，法院作出的判决应该仅限于：停止污染、恢复原状、罚款、承担诉讼成本等内容，除非检察院得到所有环境受害者的授权，否则法院不应该判决赔偿受害者损失。如果没有全部授权给检察院，一起污染案件的受害者可以直接向法院依据《侵权责任法》要求赔偿，不受本案是否提起环境公益诉讼的影响。但是如果对于本案已经有一份环境公益诉讼的胜诉判决，则可以作为证据证明因果关系或者过错等内容。