从公共财政制度到现代财政制度:现实审视与路径构思

摘要：十八届三中全会明确提出要“建立现代财政制度”，足以反映出中央提升国家治理能力与体系现代化的坚定决心，并且建立现代财政制度又是国家治理其中的关键环节，这种科学决断是对未来发展危机所做出的必要准备。本文首先分析了公共财政制度与现代财政制度的现状，比较两种制度后沿着新中国财政制度演进的历史脉络，找出从公共财政制度到现代财政制度的合理路径，并大胆假设，在充分认识到我国现代财政所具有的经济与伦理二元属性的基础上，提出合理建议供有关部门参考。

关键词：公共财政制度 现代财政制度 国家治理 路径

党的十八届三中全会通过的《决定》首次提出了“现代财政制度”的概念，并没有使用我们所熟知的“公共财政制度”，这种变化究竟意味着什么？《决定》有指出完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。这24字是财税体制改革的基本思路，其中构建现代财政制度体系的基石是完善立法，核心在于改革税制与稳定税负，必须处理好明确事权的重要环节，而透明预算改进预算管理制度的前置条件，也是提高制度绩效的保障，预示着我国新一轮财税体制改革又将开始了，指明了我国建设现代财政制度的方向。《深化财税体制改革总体方案》在2014年6月30日推出，进一步强调了现代预算制度构建是现代财政制度建设的方向。但是，未来我国财政发展是否可以用“现代财政”替换“公共财政”？ 从“公共财政”如何过度到“现代财政”，这些都是值得深思的问题。

厘清现代财政与公共财政关系是研究的前提，这点毋庸置疑，况且自改革开放以来，公共财政论在我国财政发展中一直扮演着非常重要的角色。最初对公共财政的研究重点集中在财政本质问题和理论延伸上，并配合分税制财政体制。并且， 在借鉴西方公共财政理论过程中遇到了现代性问题，鉴于财税体制改革的重要性，国内开始将研究重点放在如何建设现代财政制度上。当前，为推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须加大现代财政制度建设的力度，围绕这一基本目标，服务于政府、市场与社会。国内学者很少谈及现代财政与公共财政间的关系，更鲜有学者研究两者之间的内在联系与过度路径，本文尝试从厘清现代财政与公共财政的关系入手，找出从公共财政制度到现代财政制度的合理路径，并大胆假设，在充分认识到我国现代财政所具有的经济与伦理二元属性的基础上，提出合理建议。

一、公共财政制度与现代财政制度的现实审视

（一）现代财政与公共财政

“公共财政”实际上是一个外来词，在1998年的全国财政工作会议上被明确提出，公共财政制度在市场经济体制下具有普遍适用性。“现代财政”是相对于传统财政而言的，依据不同划分有不同解释，是从时间跨度上对财政发展形态的描述。现代财政代表性的解释有两种，第一种解释是参照国家类型不同而划分，将封建制国家以后的出现的国家财政类型可统称之为现代财政。另一种解释是依据财政收入来源不同，对以私人部门缴纳的税收为基础的税收财政称之为现代财政。

（二）现代财政制度与公共财政制度的现实比较

参照发达国家现代化财政制度的做法，中央提出构建现代财政制度无疑具有重要的现实意义，现代财政制度与1998年建立的公共财政制度相比比较新颖。基于当前我国公共财政制度的运行环境，现代财政制度有其独特性，但是在当前倡导现代财政制度并不是要取代原有的公共财政制度，而是不断完善和发展，公共财政制度是基础，现代财政制度是深化与拓展。两者之间的现实比较突出在以下三点：公共财政指向的是财政本质问题， 现代财政指向的是财政发展问题。财政是一个经济问题，对财政行为的分析也严格遵循私人利益最大化的理性人假设，我国学者虽引进并使用了公共财政概念，从传统而生、继承并创新于历史传统的财政本质问题是要讨论的核心问题。因此，现代财政的提出并不是无的放矢。公共财政的核心是满足公共性，而现代财政是实现现代化。“公共性” 的认同使得公共财政能在财政本质争论中占据优势，但是这种“公共性” 并不是独有的特性， 而是财政与生俱来的本质属性。相比而言， 现代财政就是要实现程序民主、提高财政绩效和加强科学规划，实现科学的国家治理，促进经济、社会尽快摆脱不发达状态。为了适应经济体制的转型，公共财政被提上议事日程，但是现代财政的提出是在十八届三种全会上，这个时期是经济转型发展的关键时期，是全面深化改革的攻坚期，也是“三期叠加”的特殊时期，是要提升以财政为核心的国家组织能力。当前，我国需要大幅提升以财政为核心的国家组织能力，没有强大的国家组织能力作为保障，全面深化改革将会是一纸空谈。

（三）从公共财政制度到现代财政制度的内涵

在实践中，政府与市场的关系一直都是争论的焦点，谁的作用更大，应该如何发挥作用一直困扰着经济学家，经过历史经验的检验，学者们都达成一项基本共识，就是市场发育程度的如何在一定程度是决定了政府与市场的关系。并且，谁应该发挥的作用大一些，而且也决定了财政制度的选择。就中国而言，上世纪七八十年代，我国改革开放才开始起步，现实国情决定了公共财政制度的建立是我国的必然选择。这时期我国比较典型的情况就是政府强势而市场弱势，政府则起主导作用。十八届三中全会《决定》中将市场在资源配置中的基础性作用上升为决定性作用，在这种新型组合关系中我们又要开始理清政府与市场之间的关系，建立多元治理参与主体，提出现代财政制度的建设。公共财政制度提出财政的公共性目标，具有法律约束力是现代财政制度存在的基础，现代财政制度则是趋近公共财政制度理想目标的过程中不断扩展，以法治性来保障财政活动目的、范围与运行机制的公共性，公共化程度不断提升。

二、从公共财政制度与现代财政制度的路径构思

（一）制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架

建立具有权威性的财政法律框架，制定财政基本法及相关法律，是建立现代财政制度的基础。首先于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人之间的关系是一切开始的基础，因此要制定财政基本法，必须解决这一基本问题，更好地发挥政府的调控功能，又要激发社会组织的活力，又要保证纳税人积极参与国家治理。其次，明确政府间财政体制及相互关系，制定政府间财政关系法。核心是适应国家治理体系的变化，形成中央、省和市县三级财政架构，提高财政运行效率。最后，加快完善程序性和实体性的财税法律制度体系。特别是在税制结构方面的创新，其重点是将我国现有税收法规、条例等升级为税收法律。 （二）财政支出改革向财政制度的系统性重构

1998年公共财政制度改革主要体现在国库集中支付制度、政府采购制度改革，后续的几次改革也是基本延续这种模式，着眼于财政支出结构的调整和优化。虽然取得了一定的成效，但是缺乏一个制度改革的长远性、系统性框架。为了保持财政制度的协调，《决定》从国家治理的现代化及财政改革的战略基调出发，就财政制度体系而言，税制改革是比较关键的环节，三大制度改革的先后逻辑顺序要调理清楚，确保财政支出改革向财政制度的系统性重构。其中，改革税制，稳定税负是关键的环节，“稳定税负”向市场释放了政府约束收税行为，建立对收税的制约、对国家预算执行情况的监督，以及有限政府的财税改革的价值取向，通过改革，让公众在政府的税收收入和财政预算方面更好地行使监督权。

（三）加强预算制度建设，建立事权和支出责任相适应制度

预算是推进国家治理的重要手段，同样也是推进国家治理能力与治理体系现代化中必不可少的关键环节，因此我国必须加强预算制度建设。在扁平化的国家治理框架下，推进预算绩效管理，提高预算资金管理的精细化程度。预算能力是国家能力的重要支撑，重构政府间财政关系，不仅要处理这种预算能力的加强，也要处理事权和责任，因此建立事权和支出责任相适应的制度是十分有必要的。适度加强中央事权和支出责任，合理解决纵向财力差异，由中央通过转移支付委托地方承担，划分政府间事权与支出责任，形成事权和支出责任相适应的制度与机制，然后根据主体功能区定位构建横向转移支付制度。