绩效评价护卫“文化航母”

2014年，北京市财政局委托第三方中介机构对该专项实施绩效评价。本次绩效评价目的：一是全面分析文化产业创新发展专项资金使用的经济性、效率性、效果性和公平性，促进公共财政资源合理配置，检验财政资源投入产出效果。二是对文化创新专项的决策和组织管理进行全面系统的“项目体检”，按相应的行业标准、计划标准和历史数据指标，系统分析项目决策的科学性和程序的规范性、项目管理流程和制度执行的有效性以及预期绩效目标实现程度。三是强化“用钱必问效，无效必问责”的理念和预算支出的主体责任。四是接受社会监督，促进政府职能部门提高政府的公信力、执政能力和执政的透明度。本专项资金涉及1340多个项目，500多家项目实施主体，十几个行业及业务领域，资金分部（见图1）。对如此复杂的专项资金如何进行有效的绩效评价是个全新的问题。为此，笔者对实施方案进行了深入研究。

前期分类法

从组织方式上看，一是按项目分类划分衡量标准和绩效评价共性指标，对于整体项目按各委办局分组实施绩效评价；对于具体项目，按申报预算的类别进行评价；对于不同类别的项目按个性化指标进行评价；二是聘请绩效管理专家、业务专家全程参与绩效评价工作，及时进行过程控制和技术指导，确保评价结果的客观性、公正性及科学性；三是加强绩效评价前期培训工作，调动项目单位的自身力量做好项目资料收集整理和自评工作；四是根据项目的复杂性和特殊性，坚持以结果为导向，以投入产出绩效为核心，以专家团队为技术支撑，编制绩效评价实施方案；五是强化中期报告、专家预备会和专家质询会的质量管理，聘请人大代表和政协委员直接参与绩效质询过程，在对公共财政投入、产出和效果进行检查监督的同时，对财政预算绩效管理工作的规范性、公正性和工作质量实施监督。

采取全面自评和重点评价相结合，分析本项目，从资金使用性质看，文化事业基本保障资金约占17%，其余为重大专项资金。从资金支付方式看，转移支付资金约占15%，其余是本级使用资金。从项目建设情况看，既有延续性项目也有新增项目，存量资金约占60%，其余为增量资金。从资金使用用途看，有文化基础设施建设资金、文化事业活动及会议类资金、公共文化产业发展引导资金、文化产业发展资本金注入等。本次绩效评价采取全面自评和重点项目抽查评价方式进行。其中重点项目抽取原则：一是关乎民生和社会关注度较高的项目；二是资金额度较大（如500万以上）的项目，尤其是增量资金项目；三是文化创新发展的基础建设类项目和投入风险较大的项目；四是对文化创新发展有持续性影响和有鲜明文化特点的项目；五是不同行业和领域有代表性项目。抽取项目资金约占总额的65%，项目数量占总数的30%以上。

因素分析法

本项目的绩效评价是对6个委办局不同预算类别的项目进行分项评价和整体评价。其涉及的职能部门多、项目数量多、资金额度大、行业领域广、专业性强，影响整体评价效果的因素十分复杂。为保证绩效评价结果客观有效，绩效评价工作组对可能影响绩效评价成果的不利因素进行了系统分析，主要包括如下几方面：

（一）共性指标和个性指标的影响。因行业和专业领域不同，其个性化绩效指标应有所不同，而不同的个性化指标是否能够进行横向比较，如何科学合理整合汇总各分项绩效指标，需要进行研究。

（二）共性问题和个性问题对整体评价的影响。在绩效评价的若干个大额专项中，每个专项均有许多子项，而单一某个子项的绩效结果的好坏，已经不足以影响全部项目的总体成果。那么，如何从具体的项目中寻找出共性的直接影响绩效的问题，需要进行研究。

（三）超大体量的信息资料对审核深度和质量的影响。近100亿的文化创新发展专项，大部分项目即包括政策法规、规划、可研论证、绩效目标等决策类资料，也包括项目预算、财务管理、制度建设、招投标与合同签署、项目组织实施和质量验收等资料，还包括项目实施后的绩效信息统计资料和绩效展示资料等。对这些资料需要进行深度审理，找出公共财政的投入、过程、产出和效果中存在的共性问题，分析问题的成因，并依此编写《专家手册》和中期报告。工作量巨大、繁杂，专业领域宽泛，对此，如何保证工作质量和成果质量需要有应对措施。

（四）数据统计的全面性和代表性问题。根据绩效评价共性指标体系和个性化指标，有关绩效目标覆盖率、成本节约率、质量达标率、预算完成率等均需要进行全面、真实、可靠的统计数据，其财务基础工作的规范性和财务预算资料提供的完整性将直接影响统计数据的有效性。对此需要研究和关注。

（五）效果指标的可衡量性问题。根据财政部绩效评价指标体系的要求，经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等效果性指标可量化性存在极大难度，一般只能进行定性评价，并尽可能实现分级次评价。然而，在实际操作过程中，由于分级次的科学性和公平性的尺度不宜把握，而且，根据以绩效结果为导向的原则，效果指标占有的权重达到45%，这部分评价效果的不确定性必将大大影响整体评价结果和分值。另外，对于为满足思想文化领域政治需要而实施的项目（如“文化走出去”项目等）其评价的重点主要集中在政治影响力、社会效益等方面，而经济效益、环境效益等将无法考量，对此应进行科学合理的研究。

绩效评价方法

根据财政部文件和北京市《财政支出绩效评价管理暂行办法》，结合本项目的具体情况，绩效评价工作组织实施流程（见图2），为深入细致做好本项目的绩效评价工作，围绕绩效评价指标体系中的考量点，对项目决策、项目管理和项目绩效三个维度存在的问题进行汇总分析，旨在找出共性问题和影响财政支持绩效的关键因素。

问题梳理。按抽样选定的项目逐一编写项目初审工作底稿，对项目的基本情况、存在的个性化问题进行梳理。采取历史比较法，对上年度同口径数据进行统计，围绕绩效评价指标体系中的考量点，对项目决策、管理和绩效中存在的问题进行汇总分析。找出共性问题和影响财政支持绩效的关键因素。

方法选择。主要方法包括：统计分析法、因素分析法、成本控制分析法、历史数据比较法以及工作组现场踏勘、问卷调查、专家质询与评价等方法。

专家全程参与。聘请绩效管理和业务专家全程参与，一是对关键技术和疑难问题及时解答、澄清，提高绩效评价工作质量和效率；二是根据专业特征研究绩效评价个性化指标使其更有针对性；三是专家提前介入，对重点项目资料全面熟悉和了解，对重点问题的把控和对共性问题的梳理会更加准确、科学，使绩效评价中提出的建设性意见更有高度，更能聚焦；四是通过与预算单位进行及时有效沟通，有助于提高预算单位对绩效评价的深入理解和认识。

在文化创新发展专项预算绩效评价成果文件形成后，有效的推动了财政预算绩效评价结果的应用。该项工作以项目预算编制和执行为基础，以资金申请、审批、拨付、管控和支出为主线，以财政预算绩效评价结果梳理的问题为切入点，通过现场勘查、问卷调查、资料审查、数据核查以及分级座谈等方式，对预算执行过程中存在的问题、薄弱或失控环节进行系统分析，并聘请项目管理专家、文物保护专业专家和财政专家共同把脉，收到了较明显的效果。