政策性银行立法缺位

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翻新时间：2023-04-23

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政策性银行立法缺位

“国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行都在忙着修订章程，争取年内完成。”一位接近央行的人士对《财经国家周刊》记者透露，下一步相关部门可能会适时启动立法研究，制定“政策性银行管理条例”（下称“条例”）。

到目前为止，我国尚未建立起针对开发性、政策性银行的专门法律法规。仅在其他法律、法规中有零散性规定，并且缺乏衔接，没有形成完整的法律体系。

“无论是开发性银行还是政策性银行，有关立法都有先天不足的问题，后天也没有得到及时补上。现在立法落后于三家银行的实际发展，阻碍了其功能的发挥。”国务院法制办相关人士表示。

4月12日，三大银行改革方案获批，这为进一步推动立法程序奠定了基础。上述国务院法制办相关人士认为，针对三大银行业务的独特性，此次改革方案是“一企一策”，根据国际通行做法和实践需要，立法的最终目标也应当实现三家银行“一行一法”。

与国外立法先行的惯例不同，三大行都是根据《国务院关于金融体制改革的决定》发起而设立，运行和发展的主要依据都是银行内部章程。

全国人大代表、央行南京分行行长周学东在今年全国人代会期间表示，中国进出口银行、中国农业发展银行等机构的章程自制定以来未做过修订，有关业务范围、治理结构、管理模式、风险控制机制、风险补偿等相关内容已滞后于发展的需要。

《财经国家周刊》记者从央行了解到，此次三家银行改革的重要一环就是修改各自的章程。“修改章程是为了规范经营行为，把改革落到实处。”前述接近央行人士表示，修改后的章程，最终要报国务院批准。

国务院法制办人士评价道，章程实质是各个银行的内部规范，没有外部效力。其最终的解释权也归各个银行。所以单靠章程难以弥补立法的缺失。

记者了解到，商业银行在改制之后，基本上都建立起现代企业管理机制，除了接受本行章程的约束之外，还必须遵守《商业银行法》、《公司法》等法律法规。而此前三家银行未完全建立起公司治理架构，其性质也不太适用《商业银行法》。

此次改革后，三家银行将完善公司治理体系，也将被纳入《公司法》的监管之下。

立法实践滞后于三家银行经营思路的转变和业务领域的拓展。由于国内尚未有专门的法律来保障和规范开发性及政策性银行行为，未对其进行法律定位，容易导致其业务发展出现摇摆，甚至引起争议。

《财经国家周刊》记者了解到，在农发行成立时，扶贫贷款从农行划归农发行。此后，在粮食流通体制改革中，明确了农发行专门从事与粮食收购相关的贷款，扶贫贷款又划转给农行管理。

国家开发银行在成立之初，被定位于重点支持“两基一支”，而现在已经逐步向城镇化、棚户区改造等项目延伸。甚至在某些基础设施建设贷款中，国开行与商业银行的适用范围基本一致，二者也存在竞争。这也导致有商业银行曾屡次“上书”投诉。

“此次三大政策性银行获批改革，是因为成立20多年来经济环境、经营任务发生了巨大变化，其职能定位需要调整。所以对管理体系也不能沿用从前，是时候提出立法了。”前述国务院法制办人士说，立法是改革的顶层设计，立法跟上，更能确保改革落到实处。

“鲜有人知，我们在2004年政策性银行启动改制的时候就提出过立法规划，也制定过草案，可最终在争议中搁置。”前述国务院法制办人士提起往事唏嘘不已。

他透露，当时，国务院法制办会同央行、银监会等部委研究了国际通行作法，认为在“政策性银行管理条例”的基础上，突出三家银行的各自特征，分别制定“国家开发银行条例”、“中国进出口银行条例”和“中国农业发展银行条例”。然而多部门联合起草的“国家开发银行管理条例（草案）”和“中国进出口银行的管理条例（草案）”，因存有较大争议，最终落入尘封。

在《财经国家周刊》记者的采访中，银监会人士表示，他们一直都在积极推动立法研究;接近央行人士也表示，章程修订完成后，会启动立法。双方也都坦承：目前尚无明确的时间表。