解决土地问题的关键是落实农民土地使用权

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翻新时间：2015-08-17

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解决土地问题的关键是落实农民土地使用权

中国农村普遍存在政府随意征地和农地流转不畅等土地问题，土地问题已经成为影响农村经济发展和社会稳定的重要问题。农村土地问题的症结是土地产权不明晰，但是解决土地问题的关键并非界定土地的所有权归谁，而是确保土地使用权真正落实到位。这是因为农村土地集体所有制是中国的基本土地制度，土地所有权改革中短期内行不通。明清时期的永佃制，以及香港和新加坡的现行经验也都表明，只要土地使用权落实到位，所有权归属并不是最重要的。基于此，解决土地问题的可行思路应该是不改变土地所有权归属的前提下，在使用权上做文章。

一、土地使用权落实不到位是土地问题的根源

《物权法》规定，土地承包经营权人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。可见，目前法律赋予农民的土地使用权是指农民对承包土地占有、使用、收益以及流转的权利。然而现实当中，农民土地使用权却存在不稳定和缺乏保障等问题。此外，完整的土地使用权还应该包括土地的抵押和担保等权利，而中国的法律尚未赋予农民这些权利。因此，中国农民的土地使用权落实明显不到位，而这也正是土地问题的根源。

1使用权不稳定：承包期内经常进行土地调整

2使用权缺乏保障：农民土地被廉价征收

3使用权不完整：农民土地流转不畅

二、农民土地使用权难以落实的原因分析

1农民土地使用权难以落实的直接原因是相关法律尚不健全，土地使用权并没有全面有效地赋予农民，农民土地权益没有充分的法律依据和法律保障。

第一，《土地承包法》有“承包期内，……特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，……”这样的描述，这意味着土地承包期并不是完全确定的。第二，《物权法》规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押”，由此导致农民所承包土地使用权的金融功能被限制住。第三，《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“按照被征收土地的原用途给予补偿”。但是，法律没有明确“公共利益”的具体范畴，导致地方政府在征地过程中可以肆意发挥。而且，中国现行的征地补偿标准与国际通行做法不一致，没有考虑土地的市场价值，大大损害了农民权益。

2农民土地使用权难以落实的根本原因在于，地方政府能够在土地出让环节获得巨额收益而且自身权力约束较少，而农民谈判能力明显不足，因此地方政府有激励也有能力侵犯农民土地使用权。

三、确保土地使用权落实到位的政策建议

解决农村土地问题的关键是确保农民的土地使用权真正落实到位，基于上文对农民土地使用权难以落实原因的分析，笔者认为未来中国农村土地制度改革过程中应该重点关注以下几个方面：第一，尽快完善《土地管理法》和《土地承包法》等法律文件：删除“承包期内，……特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，……”等漏洞；赋予农户土地承包经营权的抵押和担保权；明确“公共利益”的具体范畴，并且以土地的市场价值和未来收益为补偿标准，提高农民获得的补偿额度。第二，约束地方政府权力、严格规范地方政府征地行为。建议中央政府上收事权，减轻地方政府财政压力；完善考核机制，减轻地方政府推动增长的压力，并考虑将对征地农民的安置状况加入考核体系，削弱地方政府的征地动机。此外，法律部门切实提高执法力度，以增加地方政府违法征地的成本。第三，进一步提高人大代表中农民所占的比重，并借鉴美国和台湾等地区的成功经验，成立农民组织，提高农民的集体谈判能力。