浅议我国公共服务差异的原因

[摘 要]基本公共服务是为了维护社会公平，保障每个人的基本生存和发展权，由政府提供的必需的基础性公共服务，要确保不同地域、不同地区的公民都能平等地享有这些基本公共服务，并且服务的水平不因地域、身份、能力等的不同而有不合理的区别。但我国公共服务目前存在着一定程度的不均等，本文将详细阐述导致不均等的原因。

[关键词]公共服务；不均等；政府；公共财政

在当前我国基本公共服务均等化的研究方面，学者们普遍认为，导致我国现有的基本公共服务供给的非均等化状况是多方面因素共同作用的结果，并且体现在在宏观和微观的各个层面。充分认识公共服务不足的原因是我们进一步改善我国基本公共服务水平的重要前提。笔者认为，我国当前公共服务的不均等是由以下一些原因导致：

（一）城乡二元体制导致的差别化对待

公共服务制度安排的二元结构依然存在。由于农民与城市居民身份的不同导致所享受的公共服务的区别，将影响社会和谐。在享受公共服务的权利上，无论城市还是农村都是平等的、一致的，我们在制度设计时就应当充分考虑到平等性和一致性。但在现实的情况中，对于城乡之间真实存在自然环境、财政能力、公共服务投入能力的差异。改革城乡二元体制是我们公共服务体制改革的重要努力方向。

（二）地区发展程度的差异

基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化。财政的宽裕程度、支持力度是影响基本公共服务总供给量的一个重要因素。公共服务的资金地方政府需要承担一部分，中央财政承担一部分，因此地方政府都希望国家能够在本省的公共服务方面多一些投入，自身才能获得更宽裕的财政空间。不同时期，中央政府在对区域性的发展政策是不一样的，公共服务投入的力度也是不一样的。中央政府在地方区域性政策主要是如下轨迹：对东北老工业地区的重视，使之发展壮大，改革开放从沿海到内陆的开放态势，使沿海经济得到很大的发展；新世纪之初的西部大开发战略及随后的振兴东北地区等老工业基地；由东南到西北形成了点线面三者结合的局面。改革开放政策虽然是全国性的，但由于东部地区具有的天然优势成为主要的受益体。随后中部地区打出了“中部崛起”的旗子以期引起中央在政策上的重视，最终相关省市获益。中央对地方的政策倾斜在一定程度上导致不同地区在财政收入、投入上，特别是政府对公共服务的投入上，由于地域性政策的不同及政策出台的时间差异导致了差距的不断拉大。当然另一方面，作为公共服务资金投入的另一个主体，地方政府的财政状况主要取决于当地的经济发展状况，不同资源禀赋的地区，天然的具有发展程度的差异。

（三）政府职能转变不充分

政府职能的转变决定了政府支出方向、工作重心的转变。重经济，轻社会的观念依然存在，政府没有充分认识到自身在公共服务供给中的应处位置和应起的作用，在公共服务职能发挥上存在着缺位或越位的现象。一些本来应该由政府承担的纯公共物品的供给领域，由于投入的巨大，投入产出比低下，政府便从这些领域退了出来，导致了相关公共服务供给的缺乏，公众利益受损，影响了社会的长远发展。如教育与公共卫生领域由于公共投入不足导致的市场化运作现象，导致弱势群体获得基础教育和基本医疗保障的权利无法得到保障；在准公共基础性生活资料的供给领域，如水、电、油等领域，政府直接垄断，导致生活必需品市场严重缺乏竞争机制，一方面导致了相关公共服务资源短缺，另一方面也使其质量得不到保障。中央政府和地方政府之间公共服务的职责划分不清，中央政府、地方政府在哪些公共服务领域负有什么样的责任，公共服务的参考标准等都应有明确的法律、法规加以定义。

（四）公民自身素质的差异

公民是公共服务的享受主体，公民自身的学历、素养对公共服务均等化的实现起着十分重要的作用。基本公共服务的水平既取决于政府的主动供给，也和公民的公共服务需求、对公共服务的享用情况、对公共服务水平的监督和评价有很大的关系。首先，当居民的素养相同时，相同层面的公共服务制度、物质的设计才能真正实现均等的消费水平。其次，在基本公共服务的供给过程中，公民对自身需求的合理表达、良性沟通也很重要，切合老百姓需要的公共服务的供给一定离不开公民自身对其需求的精确、完整的表达。公民的文化素质就成为影响基本公共服务水平提高的动力因素。另一方面，政府的公共服务的高水平供给是需要公民对其进行相应的监督的，公民的权利意识薄弱的话根本不会认识到自己的合法权益受到侵害，当然也不懂得如何通过合法的手段维护自身的合法利益。再次，基本公共服务的落实和质量的评价需要公民的积极参与。公民参与效果取决于两个因素：一是完善的参与制度；二是公民的参与意识和能力。因此，在现有的基本公共服务供给现状下，公民权利意识和参与能力十分重要。

（五）公共财政体制的缺陷

公共财政更强调财政的公共、公平和公益性质，它面向所有公民提供基本公共服务，满足社会公共需要，解决社会公共问题。公共财政在基本公共服务方面的重要作用是不言而喻的，充分的财力向公共服务领域的转移会直接带动一个地区、一个国家整体的公共服务供给量和供给水平的提高。改革开放初期，我们急需物质的快速发展，我们以效率为先，政府以发展经济为主要目标，财政就大量的投入到经济建设中，在整个经济高速发展的历程中，我们可以看到强大的财力力量在其中的重要推动作用。当前，我国的经济总体上已经有了很大的发展，我们在追求效率的路上将公平放到了一边，在经济、社会共同转型的当下，我们应该加大对公共服务的支持力度、投入力度，建立与经济发展水平相适应的公共服务体系。在十七大报告上，党中央明确提出完善公共财政体系。公共财政的基本目标之一是公共服务均等化，每年中央在实现公共服务均等化目标上的专项补助资金需要更详尽的制度来完善。

（六）自然条件的差异

基本公共服务非均等化的现状还与地方的自然条件密切相关。和对经济发展的影响一样，自然条件同意会对基本公共服务的发展产生巨大的影响。自然条件恶劣、物质资源匮乏必然影响到整个地区的发展，首先会对经济产生制约作用，从而导致基本公共服务能力的限制，另一方面还会加大公共服务的成本，制约基本公共服务的基础和类型，影响基本公共服务的质量，从而进一步制约经济社会的长远发展，导致恶性循环。比如中西部的广大农村地区地广人稀，山高路远，供水、供电、交通、灌溉、通讯、疾病预防等，要解决这些问题需要我们更多的投入。因此，在落实基本公共服务均等化的目标时我们不能忽略这些地区与自然条件较好的地区之间的现实差距中的客观因素。另一方面，和自然条件一样，不同地区的历史形成的既有差距，在公共服务供给和质量方面会起到很大的阻碍作用。我们一定要在基本公共服务均等化实现过程中充分重视这样的自然的、历史的条件差异，给予其充分的政策和资金的支持，在公共服务不均等的突出反映点上，下大力气解决，从而实现公共服务的均等化。