对推动反腐倡廉制度刚性运行的几点思考

【摘 要】 文章分析了影响反腐倡廉制度刚性运行的主要因素：首要因素是制度设计本身的不科学、不合理；关键因素是制度执行机制不健全；重要原因是制度执行环境的不良因子影响。提出了推动反腐倡廉制度刚性运行的对策与建议：要构建更加科学合理的制度；建立和完善制度执行机制；加强制度执行环境建设。

【关键词】 反腐倡廉；制度法规；刚性运行；对策

一、影响反腐倡廉制度刚性运行的主要因素

影响制度刚性运行的因素主要体现在制度本身的原因、制度执行过程的原因、制度执行环境这几个方面。目前，反腐倡廉制度不断出台完善，党的制度建设体系也在不断健全，但仍然存在诸如“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”、“约束有效、监督乏力”等制度刚性运行不足的问题，这就使有些制度成为“摆设”，难以发挥其应有的效力及作用，所谓“法善而不循，法亦虚器耳”。具体来说，影响制度刚性运行的因素主要有：

1、首要因素是制度设计本身的不科学、不合理

一个好的制度是包括制度的内容、制度的设计主体、制度的整体配套等在内的一系列因子的总和。但现有的一些制度在设计上确实存在内容空洞、笼统、约束不明确甚至内容“盲区”的问题；在设计主体上存在主体缺位问题；在整体配套方面存在制度相互冲突等问题。

第一，在内容设计上，由于其空洞、笼统、不具体，导致制度的权威性和威慑力不足。有些制度内容上过于宽泛、界限模糊，缺乏针对性和实效性，加大了执行制度的随意性和弹性，这样既不利于执法部门的具体执行，也不利于人们遵守。例如，一些法律规定用“严禁”、“不准”、“不许”等禁止性词语做出了明确规定，但对违反这些禁止性规定所应承担的法律后果以及如何处理，却没有明确的处罚措施，使得“违法成本”降低，一些违规者得不到应有的处罚。

第二，设计主体缺位是制度设计不科学、不合理的重要表现，也必然导致制度刚性运行不足。制度的制定与设计不是一己之力能完成的，其主体除了制度的制定者，还必须包括制度的执行者、制度的监督者和制度的评价者。合理科学的制度设计体现在一个制度出台后能否有效施行、能否体现出应有的效果，而且制度的制定者、监督者和评价者，都应该负起相应的责任。而在当前体制下，往往只有制度的执行者是制度的唯一责任者，其他方并不能负起相应的责任，设计主体的缺位也必然导致制度执行力差。

第三，从整体配套来看，有些制度缺乏系统性和协调性，制度的整体聚合力不强。系统性、协调性是制度执行力强的重要前提。但目前，有些系统内的制度不仅出现摩擦、脱节现象，甚至出现“制度打架”的现象，这就很难形成制度执行的整体合力，大大降低制度的执行力。此外，有些制度协调性不够、衔接不好，没有相应的配套规定，制度在贯彻执行时无从下手，难以在实际操作中真正得到实施，只能停留在宣传教育的表层面。

2、关键因素是制度执行机制不健全

当前，制度执行环节存在很多问题，健全有效的制度执行机制是制度刚性运行的重要保障，具体体现在制度执行的监督检查机制、信息交流反馈机制、制度执行的责任追究机制等方面。

第一，制度执行过程中的监督检查机制乏力，这是导致制度刚性运行不足的关键所在。制度出台后，需要有效的监督检查机制来保证制度的刚性运行，实现对制度执行过程的控制。但当前，在制度执行过程中，还没有完善的监督检查机制。在制度检查时缺乏硬性规定和统一标准，开展检查往往是临时性的。有些制度在经过收文处理流程之后就束之高阁，起不到应有的效果。现存的监督机制也存在监督不到位、不自觉的问题。这些实际存在的诸如监督途径、监督意识的缺乏，有些干部不愿也不敢监督，影响了反腐倡廉制度执行的质量和成效。

第二，制度执行中缺乏信息公开、交流反馈机制，这是制度执行力大打折扣的重要原因。制度的有效执行，与有关部门单位的监督检查密切相关，更离不开执行对象的支持和参与。但从目前的实际情况来看，由于缺乏公开透明、畅通无阻的监督渠道，导致制度公开不完善，权力运行神秘化的现象普遍存在，不能有效保证人们的知情权、监督权，反腐倡廉制度的执行力因此也大打折扣。此外，执行主体与执行对象之间缺乏有效的沟通，执行对象容易对执行主体产生质疑，加之其信息得不到及时的反馈，执行过程中出现的偏差得不到及时纠正，都影响了制度的刚性运行。

第三，制度执行过程中责任追究机制的缺失，这也是导致制度刚性运行不足的原因。当前，相当普遍地存在着责任追究机制不完善的问题，比如，缺乏持续长效、协调统一的责任追究机制；对监督检查结果如何运用、责任如何追究、由谁追究、经过何种程序追究、救济程序如何等都没有明确的规定；对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连带责任追究更是无从谈起。责任追究缺位，责任追究不到位、不公平，或者责任追究力度不够，这就无法保证反腐倡廉制度的权威性和震慑性。

3、重要原因是制度执行环境的不良因子影响 制度执行环境的不良因子主要是指制度执行过程中对制度执行起负面作用的一些因素，如制度意识的普遍缺失、潜规则的侵蚀，这都会导致制度刚性运行不足。

第一，制度意识的缺失导致制度执行力大大削弱。中国有着两千多年专制历史和人治文化，从古至今，人们法治精神先天不足，法制观念、制度意识都非常淡薄，人情大于法理。正如邓小平所说：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法治传统很少”[3]。现实中，部分领导干部把个人意志凌驾于法律法规之上，权大于法、言重于法，法治意识淡薄；有些领导干部宗族观念、小农意识根深蒂固，在制度执行中常常为感情面子、裙带关系、兄弟义气等突破制度规定；有些领导干部缺乏法制意识，甚至错误地认为，法律有豁免，制度有特权，约束有例外，因此，在制度执行中有时持双重标准，对有利于自己的制度执行，对制约自己权利的制度不愿执行、不去执行，有的甚至在制度执行中为了个人私利而使制度蜕变为其谋私的工具。这种制度自觉意识、制度平等意识的缺失，都大大削弱了制度的执行力，影响了反腐倡廉制度的刚性运行。

第二，潜规则作为一种规避显性规则、追逐不正当利益的行为方式，也是制度刚性运行不足的重要影响因素。潜规则的泛滥使正式制度在运行过程中被架空，流于形式，它的存在和运行在很多方面都严重影响着制度的刚性运行。潜规则破坏和消解反腐倡廉制度的权威，还助长了各种腐败行为的滋生，使部分党员干部产生了腐败思想，甚至让部分民众出现了“羡腐心理”，反腐倡廉制度的执行环境十分严峻。

二、推动反腐倡廉制度刚性运行的对策与建议

1、构建更加科学合理的制度

只有科学合理的制度设计，才能赋予反腐倡廉制度自身应有的威慑力与权威性，从而对人们产生有效的约束力，使制度具有真正意义上的执行力。为了构建更加科学合理的制度，关键要抓住制度设计的理性维度、约束维度、标准维度、时空维度和情感维度这“五个维度”。[4]

第一，增强制度的系统性、协调性。遵循制度设计的客观规律，制度规定既要有宏观架构，更应有微观措施，以确保制度在实践中“立得住、行得通、做得到”。宏观层面，进行制度设计，要有系统的规划和思考，注重权力与义务并重，缩小制度执行的自由裁量空间；注重局部利益与整体利益并重、原则规定与配套实施措施并重；微观层面，避免制度之间的矛盾和重复，尽量将抽象的内容具体化、原则性的要求刚性化、模糊性用语明确化，减少弹性内容，确保制度设计能内容科学、程序严密、配套完备、有效管用。

第二，增强制度的可操作性。制定科学的制度“立、改、废”机制。对切实可行、行之有效的制度，要认真执行；对于不够严谨、有制度缺陷的要进行补充、修订和完善；已经过时的制度要及时废止。减少程序上的漏洞，使制度执行程序化，增强可操作性。此外，随着实际工作中出现的新情况、新问题，制度的制定要与不断发展变化的形势和任务要求相适应。

第三，增强制度的针对性。制度设计时要遵循“符合现实需要、满足大多数人利益、全体人员共同遵守”的原则来堵塞制度漏洞，不使其显性化。[5]“全体人员”包括制度的制定者、执行者、监督者和制度的评价者，不单单是当出现问题时只追究执行者的责任。所以，制度在设计过程中，要增加针对制度的制定者、监督者和评价者要承担的具体责任。

2、建立和完善制度执行机制

制度执行机制是制度执行过程的路径与轨道，是制度执行走向的“坐标”，没有这个“坐标”，制度执行难免会迷失方向，导致制度刚性运行不足。因此，必须建立和完善行之有效的制度执行机制。

（1）强化制度执行的监督检查机制。制度的刚性运行不仅取决于对制度的自觉执行程度，还在于对制度执行的情况进行监督、检查。其次，整合监督资源，拓宽监督渠道。不仅要加强党内监督，同时加强人大、政协等机构及群众、新闻媒体的监督作用。加强对制度执行行为事前、事中和事后的全过程监督，通过“群防”与“技防”相结合，建立全过程立体式监督。同时，在制度执行过程中做到信息公开，让权力在阳光下运行，及时对执行过程中碰到的问题提出意见，不断完善制度。

（2）完善责任追究机制。首先，要明确规定责任追究具体细则，例如如何运用监督检查结果、由谁追究责任、追究程序如何、救济程序如何等，对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连带责任追究要做详细的规定。其次，将反腐倡廉制度执行落实情况作为党风廉政建设责任制考核的内容，明确责任单位和责任人，并把执行落实情况与责任人的利益挂钩。再次，对违反制度、规避制度的行为加大问责和惩处力度，严格按规定和程序进行责任追究。

3、加强制度执行环境建设

在制度执行环境中，作为软环境包含的制度意识和潜规则显然是推动制度能否刚性运行的重要因素，因此，要提高制度的执行力，需要强化制度意识，破除制度执行中的潜规则。

第一，制度文化是设计、执行、监督、变革制度的人们内心的理性原则、价值取向、理念追求、道德标准、利益调整等的观念体系，支配着人对制度的价值判断与选择。[6]实践证明，需要通过打造制度文化，强化制度意识来保证制度执行的良好环境。但由于传统封建文化的消极影响，人们的制度意识普遍不高。对制度的价值判断存在误解，也就是制度意识问题，所以要通过打造制度文化来强化制度意识，保证制度的刚性运行。

诺思曾说：“现在和未来的选择是由过去所型塑的”。[7]“既然人的性格是由环境造成的，那就必须使环境成为合乎人性的环境。 ”[8]所以，要从打造制度文化入手，通过强化人们的制度意识来提高制度的执行力。一是打造优良的制度文化，让人们逐渐形成共同的行为规范，以此为指引，遵守这些被认同的、愿意遵守的行为规范。强化对制度的认同和服从，改变人们漠视的态度。二是加强舆论导向宣传，在全社会广泛营造学习制度、尊重制度、维护制度的环境，树立制度平等的意识。三是加强建设“诚信文化”，突出制度的严肃性和权威性。

第二，营造廉政文化氛围，破除潜规则的不良影响，确保制度执行环境健康优良。廉政文化是关于廉洁从政和廉政建设的文化。治理潜规则，提高制度的执行力，都需要借助廉政文化的力量来进行。廉政文化所具有的正义性、公开性和免疫性等特征，是治理潜规则的良药。一要通过廉政文化的宣传教育，在全社会营造共同防治腐败的舆论氛围。二要培养“以廉为乐、以廉为荣”的良好社会环境，营造“人人向廉”的氛围，使廉政者不再感到孤立无助，而以廉政为荣。三要践行以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，构建健康阳光的社会心态，让潜规则无处躲藏。