中国公共服务领域引入SIBs的可行性研究

【摘 要】文章通过社会效益债券（SIBs）的概念界定、英美的案例分析，进而提出一个一般化的社会效益债券模型，总结英美实行经验的基础上，分析社会效益债券的优势及其可能面临的挑战，最后提出社会效益债券在中国落地生根的可行性。

【关键词】公共服务；SIBs；可行性

英美国家在社会服务项目创新方面一直走在世界的前列，新兴的一项社会创新当属社会效益债券，其通过发行债券的方式筹集社会资本提供社会服务，政府承诺按照绩效目标达成情况给予报酬与奖励。本文通过社会效益债券的概念界定、英美的案例分析，进而提出一个一般化的社会效益债券模型，总结英美实行经验的基础上，分析社会效益债券的优势及其可能面临的挑战，最后提出社会效益债券在中国落地生根的可行性。

一、什么是SIBs

社会效益债券（Social Impact Bonds，下文简称SIBs）是一种创新型的社会项目的融资工具，它是一个或者多个政府机构和外部组织间的安排。在这种安排之下，政府机构制定结果目标，定义外部组织要完成的任务，并同意如果外部组织达到这一结果则支付双方预先商定好的酬金；反之，外部组织则要面临损失。外部组织的资金并非来源于政府财政的预先支付，而是私人投资者。

SIBs是近年来欧美国家热衷的一种结合商业投资和慈善公益的投资模式――社会影响力投资（Impact Investing）中使用的金融工具。由图1可知，SIBs目前尚处于萌芽阶段，尚未被社会金融界充分采用。但同时，它又是一种充满前景的金融创新，真正的金融创新将给社会投资资本带来最大的增长。

来源：Avantage Ventures的分析（2011年）

二、第一次试水：英国彼得伯勒监狱

英国司法部是社会效益债券领域第一个吃螃蟹的人。2010 年3月英国司法部通过与一个社会效益债券发行组织――社会筹资组织（Social Finance）签订合作协议，由该机构提供服务来防止英格兰彼得伯勒（Peterborough）监狱中的3000名男性服短刑人员在未来6年内重返监狱。英国监狱中大约60%的这类人在出狱后一年内会再次触犯法律。

三、继承者：美国纽约市雷克斯岛监狱计划

该社会效益债券中，高盛集团提供资金，彭博慈善基金会提供担保，MDRC监督项目实施。通过与纽约市长办公室（the New York City Mayor’s Office）、修正部门（the Department of Correction）的合作，MDRC设计该项目并且和奥斯本协会（The Osborne Association）、小岛学院友人（Friends of Island Academy）这些执行青少年行为学习实验（Adolescent Behavioral Learning Experience）项目的机构签订合同。维拉司法研究所（The Vera Institute of Justice）将进行独立评估。

四、SIBs的基本模式

SIBs作为一种新出现的创新型融资工具，其核心在于将“社会效益”和“金融收益”合二为一，把“降低重返监狱率”当作债券价格的标准。

一个或者多个政府机构选择一个外部组织（Externnal Organization）与其签订合作协议，当且仅当外部组织完成商定的结果目标时，才能获得报酬；外部组织者向感兴趣的私人投资者筹集运营资金，并承诺在完成绩效目标获得报酬时给予其一定回报；外部组织者利用这笔筹款选择符合标准的服务提供者，让其为目标人群提供服务，监督其服务质量，使之能达成政府机构的绩效要求。而政府机构判断外部组织是否达成绩效目标则是通过一个第三方评估机构的评估报告来决定，根据该报告确定是否支付报酬及奖励给外部组织。外部组织（Externnal Organization）也可以理解成是一个社会效益债券发行机构（Social Impact Bond-Issuing Organization，简称 SIBIO），它通过发行债券的方式向私人投资者筹集资金，私人投资者通过购买该债券以此作为日后在政府支付中享受一定份额的凭证。在一些具体的应用中，有些参与者可能会身兼多职。

虽然有些角色可以一方兼任，但SIBs模式中必不可少的参与者包括政府机构、外部组织、独立评估机构和目标人群。Kelly A. Walsh和John K. Roman过分地拘泥于“债券”的称谓而不可自拔，认为SIBs必须包含外部私人投资。但在现实中，SIBs模式的安排不是很类似债券，它比一般债券有更多的风险。社会效益债券这个词最初在英国创造时，只是用来描述投资者和社会融资组织之间的关系。但是后来被越来越多的人接受和使用，以至于改变债券这个称谓为时太晚。笔者只能沿用大家所通用的称法，而在观念上将“债券”视为政府机构和外部组织间的关系。

五、SIBs的优势

SIBs的最大优势在于它能使各方都受益，形成互利共赢的局面。

首先，SIBs引导政府关注结果，将暂时未支付的资金投入到其他已经证实可靠有效的项目上，同时利用私人资本的灵活性和活力节省政府的开支，提高了政府的绩效；因其只在达成目标后付费，减少了政府前期投资的风险，促使政府大胆探索社会服务项目的创新。

对于外部组织（中介人）来说，SIBs提供了安全的交易对象，潜在的巨大回报和更加灵活的项目操作。政府机构作为一个国家的权威部门，是一个令人放心的交易对象。虽然政府机构不免有时横行霸道，出现违约情况，但那也是极少数现象，相较于私人交易者，具有公权力背景的政府机构则可靠得多。

对于私人投资者来说，SIBs提供了更大的公益投资市场。SIBs不同于以往的金融工具之处在于它在设计之处就明确了“社会效益”定位，虽然在短期看来，它更像是一种纯粹投资的产品，但是总体来看SIBs是具有社会属性的。市场经济发展到一定阶段之后必然面临资本过剩现象，新出现的政府公益投资领域可以说正好符合了这些资本的需求。

对于服务提供者来说，SIBs有助于减少资金压力，分散风险和专注提供专业服务。SIBs模式将启动资金筹集任务交给中间人――外部组织，或者说是社会效益债券发行组织，减轻了服务提供者的资金负担，使其能够专注于提供专业社会服务。同时，服务提供者没有直接和政府机构对话，只通过与外部组织间的合同来执行任务，避免项目失败后一无所得的风险。

对于目标群众来说，SIBs使其享受更好的服务。传统的政府安排下的服务提供，一般限定在单一的项目上，外部组织没有自由发挥的余地。而对于外部组织来说，政府的少干预和可观的利润使其有强烈动机综合运用多种手段来提供更好的服务，私人资本在更有效的项目上资金的调配也更迅速便捷，从而保证了给目标群体提供服务的质量。

六、SIBs在中国公共服务领域运行的可行性分析

（一）SIBs在中国公共服务领域运行的前景

当今中国政府主导的公益组织仍然是公益领域和公共服务中的中流砥柱，然而官办公益组织频频陷入丑闻漩涡。而由于资格门槛高、志愿失灵下的募款不足和资金不稳定，导致中国民间组织的发展尚未成熟，难担重任。中国政府对社会资本参与公共服务未明确表态，使得私人企业虽有充沛的资金却无处作为。SIBs结合了政府、第三部门和企业的各自优势，其目的不在于替代公共部门，而是为了更有效地利用私人资本。市场化的融资方式既解决了资金问题，又打破了传统慈善难以持续、不规范的困境，有助于重塑公益组织公信力，规范公共服务领域的可持续发展。SIBs在全球领域还未被充分采用，在中国更是难寻踪迹。

（二）SIBs在中国公共服务领域的运用

政府与社会企业签订合作协议，确定合作内容和绩效目标；社会企业利用自身的公益意识和商业运营经验，发行债券，从私人投资者处筹集资金；社会企业利用筹集到的资金选择合适的非盈利组织或者NGO，给特定的目标人群提供服务；最后，完全情况由独立的第三方评估机构评估，看是社会企业是否完成绩效目标并决定其回报。

（三）主要挑战

2. 非营利组织发展不健全。非营利组织也叫NGO，在中国一直都没有明确的界定。目前社会上统称的NGO包括归民政系统注册管理的三类组织：慈善基金会，社团组织和民办非企业单位。中国的现代公益慈善事业发展不过数十年，到目前为止主力仍然是GONGO，也就是吉得隆（gidron）所谓的政府主导模式。自从爆发郭美美事件后，现存NGO的问题越来越明显。比如，募款不足，财务危机，与政府走得太近出现官僚化、失去自主性。

3. 社会效益投资市场尚待挖掘。目前在法律上，除银行系统外，企业之间的债券融资是不受法律保护的。虽然社会效益投资市场是一块巨大的诱人的大蛋糕，但是在形势和政府态度尚不明朗的情况下，涉足该领域对于私人投资者来说是一项极大的挑战，需要惊人的勇气和洞见力。

4. 目标人群难以界定。目标人群难以界定的潜台词是评估在哪个领域SIBs是有效存在困难。在英美国家的首创行为都还处于试验阶段，没有任何先例可寻的情况下，中国是否有魄力和能力独自完成新领域的探索，值得让人期待。不过，最保险的做法是，模仿英美的监狱计划，首先在中国的监狱重返率上进行试点，以检验SIBs模式的可行性。

5. 评估标准难以量化。许多金融创新工具都存在结果难以量化和测量的问题，SIBs也不例外。英国的彼得伯勒监狱计划中，彼得伯勒的监狱重返率是同全国平均监狱重返率做为对照的。而回报率的设定也是一个技术难题，如何保证外部组织在取得最高回报情况下，政府仍然达到成本节约的目的，这是一个需要不断在项目试验中修正和调整的问题。

6.第三方评估机构的独立性。在中国的语境下，私人机构往往被冠以不择手段谋求私利的头衔，其公信力远不如政府部门。如何防止第三方评估机构权力寻租，保证评估的全面性和可靠性，又是一项浩大的工程问题。