论新农合行政管理权的归属

【摘 要】目前，“三保合一”已成定局，但合并后是由人社部还是卫生部主管，仍是一个待定问题。学界关于其行政管理权归属问题大致有两种观点：人社部或卫生部。笔者认为归人社部主管，既符合从新农合的性质，又能更好地从容应对城镇化、老龄化等未来趋势。

【关键词】新农合；行政管理权；人社部

国务院于2013年3月10日出台的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》（以下简称《说明》）中提到，“整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责，由一个部门承担”，但并未说明由哪个部门进行管理。郑秉文、郑功成认为，新型农村合作医疗（以下简称新农合）应该交由人社部管理，而李珍认为，国家卫生和计划生育委员会（以下为论述方便，简称为卫生部）更具优势。但是笔者认为，不论是从性质、存在问题还是发展前景看，新农合归人社部主管，符合社会保险合并管理的规律和趋势，是大势所趋。

一、由人社部担当行政主管，更能体现新农合的性质

传统农村合作医疗归卫生部管理，是农民在合作社的基础上，自发创建的具有社区互助、社区自治性质的传统农村合作医疗，是卫生事业的一部分，所以，属卫生部主管。但是新农合制度是“政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资为主的农民医疗互助共济制度”，是通过统筹分配筹集的资金，在一定范围内对有医疗需求的缴费人群给予必要的帮助，是社会保险性质，属于社会保障事业，并于2010年被纳入《社会保险法》。而我国社会保险的主管行政部门，就是人社部。人社部对社会保险的制度创新、制度运行和制度改革相对卫生部，更为专业一些，更能符合新农合的制度本身。

而且新农合由人社部主管，也符合“大部制”改革要求。“大部制”改革的根本目的就是要理顺管理体制，减少制度摩擦和内耗，提高效能。实践证明，相同职能交由不同部门管理，只会增加管理的成本，降低管理的效率，会损害政府的公信力，更会造成制度上的差异、政策上的摩擦，会使得原本有利于人民的好事，就因管理体制的不顺，造成制度的不衔接、待遇的不公平、服务的不便捷等问题，便会弱化改革带来的影响力，容易导致民众不满。所以国务院于2008年组建了人社部，实行了社会保险归口统一管理。新农合同城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险都属基本医疗保险，同属保险性质，就应由人社部管理。而且将新农合交由社会保障部管理，不但能体现历次机构改革的基本精神，而且是最终完成“三保合一”的社会保险管理体制的关键环节，更是社会保险制度合并管理的必经途径。

二、由人社部担任行政主管，能更好地筹资难问题，并提高参保农民医保水平

我国现行新农合的筹资机制是由“农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”。但是我国对“集体”这个组织并没有明确的法律规定，而且我国农村集体经济组织出现日趋边缘化和发展水平地域化，使得筹资来源和集体的经济收益出现不确定性。交由人社部管理后，可以取消集体经济的筹资任务，由农村居民自行承担，原集体经济组织的收益以分红的方式发给农村居民。现在农村居民的经济收益有所提升，部分农村居民完全有能力负担和城镇居民相同的个人缴费。新农合和城镇居民医保合并后，可以设置成“一制两档”，供参保人员自由选择。这样，部分农村居民就可以选择和原先城镇居民一样的缴费档次，而部分贫困的城镇居民也可自主选择缴费较少的原先新农合的缴费档次。这样，不仅可以调动居民积极性，实现全面参保，也会有稳定的基金来源，解决了筹资难的问题。

医疗保险其本质就是互助共济，风险共担，高收入的人群帮助低收入的人群，低风险人群帮助高风险人群。“三保合一”后交由一个部门管理，会使得同一制度下参保人数和基金总额大幅度增加，使基金的抗风险能力增强，运行更稳定，风险负担更公平。而且现在农民的经济条件也在好转，与城镇居民所处的经济社会环境基本相同，经济收入也基本相当，完全可以被同种保险覆盖。但在新农合试点的快速推进中，卫生部面对庞大的新农合经办业务已经是自顾不暇，疲惫不堪，根本无力承担三项基本医疗保险的管理。相对而言，人社部原本就管理三项基本医保中的两项，且已形成相对完整成熟的管理体系，加之城镇化过程中，将会有更多的农民市民化，加入到城镇居民基本医疗保险的行列中。所以，人社部应当仁不让的承担起“三保合一”后的行政主管职责。

三、由人社部担当行政主管，能更好的应对城镇化、老龄化等未来趋势

随着我国城镇化的进程加快，劳动力在城市间的流动也在加快，但是由于城乡基本医疗保险制度的不对接、信息不共享，管理不统一，造成流动人员医疗保险关系难以转移和接续，无法满足我国庞大的流动人口看病就医的需求，“农民工就医难”问题依然突出存在。由人社部担任“三保合一”后的行政主管，能顺利解决制度整合问题，能对城乡居民实行统一的筹资标准和统一的医疗服务待遇，使用统一的医疗保险卡，就不会存在城乡流动人口医保权利的转移和接续问题。当购买了基本医疗保险的农民工有医疗服务的需求时，可享受当城镇居民相同的医疗服务待遇，不必将城市生的病带回家去治，也不会出现在城市看完病，将医药单寄回农村报销医疗费用的情况。这样不仅降低农民工享受医疗服务的成本，更能调动农民工参加基本医疗保险的积极性，更能消除城乡居民在同一区域内医疗待遇不公平的现象。

我国的人口老龄化问题已经十分突出，农村的老龄化问题更为严重。人口老龄化不仅涉及养老的问题、医疗的问题，还有老年人护理的问题，所以需要把养老和医疗捆绑在一起。交由人社部担当行政主管，不但可以进行统一管理，而且使社会保障各项目之间功能互补，更能避免医疗与养老、生育、工伤等之间待遇上的遗漏、交叉和重复，也能平衡设计参保人员社会保障需求的政策。形成从出生到养老的一整套医疗保障体系，从而不断完善社会保障体系，进而提升整体社会保障能力。