德国公众参与城市规划对我国的启示

【摘 要】公众参与作为德国法律和政治制度在城市建设领域的重要体现，贯穿于德国城市建设的每一个环节，其中最集中体现在城市规划和城镇更新中。文章通过系统地介绍德国城市规划公众参与的程序与制度特点，指出我国应借鉴德国城市规划中公众参与制度，通过完善我国城市规划中公众参与的具体制度，以期实现保障公民利益的目标。

【关键词】德国城市规划；公众参与；制度

德国城市建设中的公众参与发源于德国宪法有关公民财产的规定。公众参与城市规划的根本目的一方面是为了确保公民的合法权利，另一方面则是要在最大的限度上增强城市规划方案的科学性、合理性和可操作性。公众参与城镇更新，则是旨在保证公民的合法财产不受损失的前提下，通过城镇的再开发消除城镇的原有缺陷。德国城市建设中的公众参与具有牢固的法律基础、广泛的社会基础和有效的制度保障，因此得到了切实有效的贯彻执行，对于城市的良性发展起到了不可替代的重要推动作用，其不仅仅促进了城市物质文明的建设，也深深渗透到城市社会的精神之中。

一、德国城市规划中的公众参与程序

根据德国的《联邦建设法典》，各种开发方案及其可能影响应当及早地告知公众，并使之有机会对于规划进行评议。这使得德国的城市规划，尤其是地方的土地利用规划和建造规划，得到并保障了公众对规划的直接参与。德国城市规划中的公众参与大致可以划分为两个阶段，即初始的公众参与和正式的公众参与。初始的公众参与是指规划方案审批之前的公众参与阶段，正式的公众参与是指在规划方案审批后，公众审查规划方案的公众参与阶段。具体实施公众参与的程序如下：

（一）公告规划，即在报纸、广播、电视上公开发布将在某地区进行建设规划。根据《建设法典》的规定，公众应在尽可能早的阶段参与规划，并在第一时间得到如下信息：有关规划措施的总体目标和意图；地区重新设计或开发的主要备选方案；规划方案可能造成的影响。

（二）提出规划草案，在报纸上刊登，供公民讨论，同时与各部门沟通。

（三）召开公众会议研究各方面意见。通常，利益相关的人士会参加公众会议，关注焦点往往集中在城市设计方面，如建筑密度和高度、开放空间和绿地、停车的条款等，议会将尽其所能地吸纳公众意见。

（四）根据公众会议形成的意见修改后的规划，按照法律程序审批后正式公示。根据规定，城市政府必须在公示发生至少一个星期之前通知公众，常用的方法是出版正式的政府公报或者在地方报刊杂志上登载信息，有时也可以通过在公共招贴栏或在市政厅展示窗上张贴声明以实现这一目的。公众通知本身必须满足特定的要求，如其必须包括足够的信息以使公众能够判断自身是否受到了规划的影响，必须包括规划草案公示的时间和地点等，公众通知还必须明确说明在公示期间市民可以提出建议和反对意见。规划草案连同附带的解释报告或充分理由说明，要置于公示地点一个月。在此期间，市政府邀请专家对规划进行解释，同时，任何公民有权审查规划，提出议或反对意见。这些建议和意见既可以是书面材料，也可以是口头表达。

（五）一个月的公示期结束后，管理部门的官员将搜集到的意见整理成文字材料，送交议会，议会将讨论群众意见，并进行表决。那些曾发表过意见的人士将被告知决策结果。

（六）如果公示过程导致很多新问题出现，因而必须对规划草案进行修改或补充时，就要求规划草案修改或补充后应再次执行1―5的程序进行公示。

（七）若无太大意见，议会通过，规划被上报州审批。

（八）州审批通过，正式公告。一旦规划得到州批准，建设者可以依法开工。

二、德国城市规划公众参与制度的特点

以上是对德国城市规划公众参与制度程序的简要介绍，该制度是德国法治传统和实践经验的结晶，从中笔者总结出了以下四个方面的制度特征：

（一）制度功能定位明确。德国《基本法》中对公民财产权的规定为公众参与提供了宪法依据，在城市规划中的公众参与是对财产自由权进行限制所进行的回应。因为城市规划本身即是对私有土地权益的限制，甚至是直接处置。根据自然公正原则，权利受到限制的人应当有权参与到限制其权利的行政过程中来。所以规划的决定主体在确定规划的过程中应当听取权益受到影响者的意见，公众有知情、建议和获得回应的权利。整个城市规划中公众参与的定位就在于保障利益可能受损者的合法权益，给予其充分表达利益诉求的机会，以避免造成不公正的结果。

（二）公众获取信息对称。德国《联邦建设法典》中要求在初次公众参与时，管理机关要尽早地告知有关规划措施的总体目标和意图，该地区规划的主要备选方案，规划方案的可能影响等信息，在第二次参与时，要求政府至少在公示新的草案之前的一个星期通知公众，告知将进行公众参与活动。这些公开的信息可有效避免信息不对称所造成参与不充分的情况。在公众信息对称的前提下，展开城市规划的公众参与程序。

（三）公众意见表达充分。在进行城市规划编制的早期，初次的公众参与已经提供了公众对草案表达建议的机会与场域。在此之后，草案编制机关根据相关的建议进行修改或补充，形成草案的第二稿。这时，还要进行第二次的公众参与，法律强制规定了第二次的参与期限至少要一个月，期间公众可以获悉自己的建议是否被采纳以及编制机关给予的理由说明，公众可以再次表达自己的意见，行政机关依然要对这些意见进行慎重的考虑，如果建议的新情况导致草案需要再次被修改的话，仍需进行公示和公众参与！这样双层可持续的公众参与制度保证了公众意见得到充分的表达。

（四）意见回馈机制完善。法律要求管理机关必须要向提出建议或批评意见的公众汇报其研究的结果。在实践中，城市政府往往通过发布公众通告告知公众有关反对意见研究结果所放置的办公室，公众可以在正常工作时间前往查询；此外，还有个较好的做法：在通告时，通知被确定为第一个提出此类反对意见的人，这样意见的回馈更具针对性，同时也节省了政府开支成本！对信息反馈的重视有利于增强民众的参与感，同时也让最终确定的城市规划更具说服力，有利于日后规划的实施。

三、德国公众参与城市规划对我国的启示

真正意义上的公众参与不是一种公众对城市规划结果的被动了解和接受，而是对城市规划过程的主动参与，是一种观念和思想的交流与整合的过程，在实质上体现了规划以人为本、维护社会公平和追求社会民主的精神。

在市场经济体制下，城市的决策应更多地采用“自下而上”的途径，城市规划是一项事关全社会发展前途的公众事业，必须让全社会认知规划、理解规划、支持规划和最大限度地参与规划。引入公众参与机制，使得规划成为社会各阶层在谋求自身利益时所应遵守的共同“契约”，更好地发挥城市规划在保持社会、经济、环境协调及可持续发展中的作用。城市规划部门在工作中坚持政务公开、增加透明度、公正公平的工作原则，对社会和公众及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，提供公众规划技术，增进公众在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权。广泛吸引公众参与现代城市管理，而且要以立法的形式赋予公民获得公务活动的主体权利，让百姓真正关注规划，主动参与规划、参与决策。