构建可良性运转的乡村治理模式探论

摘 要：以幸福村居建设为主题的新农村建设是对国家战略规划的有益探索和实践，其具有乡村治理改革探路、统筹城乡发展、基层民主治理、共建共享成果等价值意义。从治理角度审视，治理既是达致幸福村居建设目标的途径，也是幸福村居建设的重要内容。问题的关键在于如何使得治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化。因此，构建起可良性运转的乡村治理模式就成为了必由之路。在这一方面，良好的治理结构、治理的机制化、治理的有效性都是亟待解决的重点问题。

关键词：乡村治理;乡村治理模式;良性运转;幸福村居;共建共享

作者简介：龙立军（1980-），女，湖南桃源人，贵州民族大学管理学院副教授，硕士生导师，主要从事政治学基本理论和政府政策研究。

国家在“十二五”规划纲要中提出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。”广东省委提出了幸福广东的发展战略。然而，幸福村居是以村民的主观幸福感为建设指向的，由于对幸福的理解和感受因人而异，因此如何才能构建起有效的乡村治理模式，使得乡村的发展更加具有人性化和可持续化的内涵，以推进幸福生活为主题的村治革新，是一个必须思考的问题。本文正是围绕这一问题展开探索的。

一、建设幸福村居何以必要？

针对广东省提出的“科学发展走新路，‘十二五’崛起看珠海”，为何珠海会选择幸福村居作为重要抓手来寻求突破呢？

1.乡村治理改革的探路价值。时任广东省委书记汪洋提出“社会和谐要能形成与市场经济要求相适应的治理模式”，可见，选择幸福村居作为重要抓手，其政治价值就在于治理模式上的探路意义。相较于全国其他省份，广东不仅在经济建设上、经济改革上能先行一步，而且在政治建设和治理体制上，也能先行先试，以务实的精神在不断地探索中找到一条符合国情的改革之路。目前，乡村治理还面临诸多问题，如乡村治理体制的行政化、治理主体的单一化、治理方式的简单化、治理内容的笼统化等，这些现象在珠海基层治理中也普遍存在。虽然广东在社会治理上进行了一些探索，也取得了一些好的经验，例如珠海香洲的基层社会管理服务中社区党组织、居委会、公共服务站“三位一体”治理模式等，但是，乡村治理改革是一个系统工程，既涉及到治理手段和方式的变革，也涉及到治理主体的关系调整和治理内容的时代变迁，因而珠海在乡村治理改革上还需从广度和深度上继续完善和推进。幸福村居建设有望在社会管理创新和乡村治理改革两个方面取得突破，为珠海形成“以基层党组织为核心、村居委员会为主体、社会组织大力协同、人民群众广泛参与”的城乡基层社会治理格局提供良好契机。

2.统筹城乡发展先行一步。珠海的发展不仅面临破除城乡二元结构的难题，也面临东西部经济发展、城市化水平、基础设施建设差距的焦虑，而幸福村居建设正是从统筹城乡发展的角度统一进行战略规划和精心布局的。村居是宏观社会的微观维度，幸福村居的建设正是幸福广东这个宏大战略在基层社会的展现。幸福村居建设既涉及到物质条件的丰裕、生产力的发展水平，也涉及到生态环境和生活质量的改善，还涉及到人的精神面貌和道德水准的提升，更涉及到政府管理水平和公共服务水准的提高，因而，幸福村居建设是“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”在实践层面的体现，其突出的是人的因素和主体性，体现出以人为本的性质，同时也为国家层面的统筹城乡发展综合改革积累了实验性经验和推广性成果。

3.基层民主治理的示范意义。广东“乌坎事件”曾引发社会和学界关注与热议，乌坎事件意味着中国进入中度现代化阶段必须迈过一道“坎”，即“民主坎”。乌坎又是一个标本，标志着我们党成功地运用民主和法治的方式处理群体性事件，展示了党的民主执政能力。

党的十七大报告强调要坚定不移地发展社会主义民主政治，要将基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。当前，大力推进基层民主发展，寓治理于民主发展之中，努力实现善治，其理由主要有：

一是现代化的政治动员基础在基层。中国正在进行伟大的现代化建设事业。中国开始现代化进程时，是一个农民占大多数的国家。在整个20世纪的现代化进程中，谁抓住了农民，谁就会抓住中国;谁丢掉了农民，谁就会丢掉中国。对此，徐勇教授曾指出，现代化进程的第一节点是以动员型政治为特点的，政党将分散的农民社会通过政治动员将农民乃至整个社会带入现代化进程。[1]因此，我国的基层民主起源于现代化进程中政治动员的需要，这种特点一直延续至今。改革开放以来，我国经济快速增长，人们普遍得到了实惠，但是社会的贫富差距在扩大，特别是城乡差距扩大，农村相对落后。被边缘化的农民大众有可能成为现代化的抵触者和抗拒者，因此，要使现代化这一伟业不致中断，就必须解决城乡差距过大问题。解决这个问题得依靠两条：让农民在经济上得到更多实惠，在政治上有更多民主权利。新世纪以来，中国共产党解决“三农”问题出台了两大举措：废除农业税，建设新农村。两大举措大得民心。幸福村居建设的主体依然是广大农民，农民参与过程也就是民主建设过程。

二是民主治理的基础性工程在基层。新中国建立后我国将社会主义民主政治建设作为政治目标，并形成上下双层民主政治结构。六届人大常委会委员长彭真认为，人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。一方面，人民通过各级人大行使管理国家的权力;另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众直接行使民主权利。前者是上层代表性民主，后者是基层群众性民主。两者缺一不可。正因为如此，改革开放以来，中国共产党高度重视发展以农村村民自治为代表的基层民主。幸福村居建设的开展离不开广大民众民主化权利的落实，体现出人民当家作主的尊严感和实现感，这样才能调动和激励广大民众的民主化参与热情，才能唤起和激发蕴藏于群众之中的智慧和力量，使之真正成为推动历史进步的创造者。 三是民主发展的主要动力和实践场域在基层。任何一个国家都有一个政治发展路径问题。一般认为，西方国家是先有上层民主，再发展基层民主。但从英美两个成熟民主国家看，在建构上层民主时都有一个巩固的基层民主基础，即英国的社区自治和美国的乡镇自治。例如美国新英格兰地区的乡镇，无论在乡镇制度上还是乡镇精神上都保证了乡镇作为自治体的独立性与自主性。对于中国这样的后发现代化国家来说，面临着双重任务：一是集中权力，迅速增强国家能力，推进现代化;二是进行政治动员，打开大众参与大门，因此需要在这两者之间寻求政治平衡。在农村发展基层民主，不仅有根基，而且风险小。农村村庄有共同的土地、共同的利益、共同的社会关联，比较容易发展直接民主;村庄间在地理上的分散性，有利于分散政治风险，出现问题比较容易处理。

因此，珠海幸福村居建设在基层民主治理上的探索，实际上也是为中国现代化发展迈过“民主之坎”，为基层民主治理做出的有益尝试。

4.共建共享成果的典范价值。目前，中国的改革事业进入到了一个“深水区”，这个阶段的重要特征就是矛盾凸显和冲突加剧，而广东的改革开放则无疑处于更加靠前的位置。改革开放以来，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这样的社会背景下，社会压力增大、社会矛盾突出，尤其是农村基层社会矛盾最为尖锐。社会上也存在“三气”：怨气、怒气、暴戾之气，出现了“三仇”：仇富、仇官、仇精英。与以往农业税费时代的干群矛盾相比，2006年全面取消农业税之后，农村社会矛盾在强度上有所降低，但是在广度上有所增加，农民利益分化加剧所带来的利益纠纷也逐渐增多，并集中体现于干群矛盾。对于农民来讲，最关心两个人：一是总书记，决定大政方针;二是本村书记，是看得见的“当家人”。农民一方面希望有一个好当家人的带领，另一方面也担心当家人将大家的家当当到了自己小家里或者当给了别人。因此，在法治还不够健全、分配也不够公平的情况下，为减少和化解矛盾冲突，就迫切需要建立起权力共享和利益分享的制度安排，让广大民众均能共建和共享改革成果，在社会利益分配和公共物品的供给中更加注重和体现公平性。而幸福村居建设的提出与实施，恰恰体现出共建共享的理念，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，“让广大人民群众不断从和谐社会建设中得到实惠”，做到在共建中共享、在共享中共建，密切党群关系、干群关系。

二、治理视角下的幸福村居

治理（governance）在拉丁语和古希腊语的最初含义为操纵、引导和控制。根据徐勇教授的观点，治理可理解为：“政治主体运用公共权力及其相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。概括起来就是：谁治理，如何治理，治理成效如何？”[2]从治理视角来审视幸福村居建设，凸现的是二者的关联性，治理既是达致幸福村居建设目标的途径，也是幸福村居建设的重要内容。这是因为治理的基础是发展，而治理的目标则是和谐、幸福，也即所谓的“善治”（good governance）。幸福村居建设的是“宜居、宜业、生态、文明、和谐、平安”的社会主义新农村，那么，基层治理在其中扮演何种角色呢？

1.基层治理与生存幸福感。根据马斯洛的需求层次理论，生存需求是人类最起码的需求，是处于最低等级但也是最重要的需求层次。一个连最起码的生存问题都解决不了的人，肯定是谈不上所谓幸福的。如果一个村或一个区域内的人都受到生存的威胁，也肯定谈不上快乐感，自然也就无幸福感。“仓廪实而知礼节”就体现出了物质需求的优先性。村或社区首先是作为满足人们生存需要的生产和生活共同体而存在的，因此幸福村居建设首先应该着眼的就是改善生产环节，促进特色产业发展，以便为幸福村居建设奠定殷实而富裕的物质基础。基层治理通过对公共物品的提供，一方面解决人们的最低生存需求，另一方面为生产活动、市场交易和经济发展提供良好的秩序环境法律保障，以满足人们日益增长的物质生活需求。以此来提高人们的生存满意度和幸福指数。

2.基层治理与生活幸福感。幸福生活既关涉到生活享有物质产品的数量和质量，更涉及到生活所享受到的公共服务的种类和品质。登哈特所提出的新公共服务――“服务，而不是掌舵”的现代行政理念为服务型政府的建设指明了方向和宗旨。政府所提供的公共服务广泛地涉及到人们生活的方方面面，如医疗、教育、卫生、文化、社会安全、社会权益保障等，因而如何在城乡实现基本公共服务的均等化，以及促进公共服务质量的提升，既关系到人们对社会公平性的评价，也关系到人们的幸福感比较值的高低。因为，在我们这样一个以农民为主体的国家，在农地关系以及人与资源的长期高度紧张的状况下，主张平等而非自由是我们首要的价值选择。“不患寡而患不均”的思想长期占据主导位置，这就使得基层治理中，公共服务提供的方向和均衡程度直接影响着社会公平状况，也直接影响着人们的生活幸福感和幸福程度，其治理的模式和手段选择均蕴含着深刻的政治意涵。

3.基层治理与身心愉悦感。身心愉悦感作为幸福感的表现之一，主要与三个方面的状况有关。一是与人们的身体、心理健康情况有关。珠海通过基层治理实施民生改善保障工程，着力提高的就是人们的身心健康水平，制定了诸如人均预期寿命、公益性体育场地、城乡居民休闲时间等指标，以量化指标和精细化管理来提升基层治理的水准，以促进人们的身心愉悦感。二是与人居环境有关，包括自然环境与人文环境的宜居程度。珠海着力打造文化之城、和谐之城和法治之城来提高珠海自然与人文两个维度的人居环境，同时，也着力提高珠海的人文底蕴和市民的道德素质。例如，在基层治理中，珠海建设以“清风蓝天、清水绿地、清洁城乡”为特征的宜居环境，固然离不开硬件设施的建设，如道路硬化、房屋改造、增设广场文化活动中心、篮球场、书屋、健身器材等，但更为重要的是提升城乡居民的道德素养和文化品位，也就是说，珠海城乡要形成秩序井然、文明祥和的面貌离不开居民道德素养和文化素养的支撑。三是与自由有关。达仁道夫通过对现代社会冲突的研究，认为现代社会的冲突源于应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗，而解决问题之道在于自由与法治。理由是当个人在免于强制、挣脱束缚的状态下，人们是自由的、自主的，也是身心愉悦的。因而，通过基层治理，一方面大力推进中国的法治化、民主化进程，实现法律主治和良法而治，通过法治途径来保障公民权利和自由;另一方面，则通过公民社会的培育和建设，实现人们的自我管理、自我教育、自我监督和自我服务，把自由既当作发展的手段，也当作发展的目的，以自由来增进人们的身心愉悦感。 4.基层治理与人际融洽感。荀子曾指出了人类生活“群”的特点，人们只有在人际交往以及个体与社会的和谐融合中，才能感受到自我价值的实现和幸福，这也是符合马斯洛需求层次理论的。因此，幸福村居建设就离不开对人际融洽程度的促进。基层治理的一个重要目的就是要促成人们社会生活共同体的形成和有序发展。例如珠海致力于发挥自愿者组织、社工组织的治理作用，也注意激发广大城乡居民的参与热情和行动力量，实现对幸福村居建设的参与式治理。人们通过参与公共事务，一方面实现了基层民主制度安排所赋予的权利，在对基层公共政治生活的介入中，展现出了自我的组织和协调能力，满足了实现自我价值的需求;另一方面也在人际交往中获得满足感，在自我与集体的融洽关系中体会到尊严感和价值感，因而基层治理也是促使人们获得幸福感的有效途径。

三、构建可良性运转的乡村治理模式

美国学者帕特南在《使民主运转起来》一书中提出的重要观点就是民主有赖于社会资本，社会资本是民主进步的一种重要的决定性因素。[3]他认为对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。同理，治理如需从文本意义上的制度安排转变为现实生活的行为实践，就必须构建起可良性运转的治理模式。为此需要从以下三个方面来推进基层治理：

1.良好的治理结构是前提。当前包括村民自治、税费改革在内的单项改革之所以难以取得应有成效，关键在于整个乡村社会正在发生重大转变，乡村治理体系因此必须进行总体性的结构转换，而徐勇教授提出的解决思路从“县政、乡派、村治”到“强村、精乡、简县”“城乡一体化治理”等，[4]其核心要点都在于良好的治理结构是实施基层治理的前提条件。具体而言，一是国家权力结构须在纵向和横向上形成制衡架构。一个不受约束的权力，既容易产生腐败，也容易产生权力的滥用，易导致权力的任意扩张，从而干扰市场经济的有序运行，还会吞噬社会自我管理的空间。二是国家―市场―社会三个领域合理划分边界、运行顺畅。这三者之间既有自身的运行逻辑，如国家遵循权力逻辑、市场遵循价格逻辑、社会则遵循自治逻辑，也有各自的局限性。因此，只有规范化了的政府权力，特别是建立起法治化的政府，才会为市场和社会自我管理提供运行条件和场域，重塑政党与国家、政府与市场、公民与社会、个人与组织的关系结构，这样的格局才是与市场经济要求相适应的治理模式，也才是“小政府、大社会”的治理模式。三是只有从制度建设、组织建设、技术建设、能力建设和配套建设五个方面同步推进，才能破解基层治理难题，才能有助于形成治理的良好结构。同时，面对日益复杂的公共事务和日趋膨胀的利益需求，政府作为唯一的治理主体显然难以应对，因此还应该提倡“多中心治理”，形成多中心、多层次、多渠道的治理结构，实现治理主体的多元性、治理方式的协同性、治理内容的公共性和治理方式的复合性。

2.治理的机制化是关键。基层治理不仅仅是一种制度安排，更是一种动态的实践活动过程。要使得治理能够落实到行为层面，就必须通过一系列的政治设计和运行环节将其转化为机制，这样才能让治理运转起来。这些机制的产生既是合理的政治技巧和高超的政治智慧的体现，也是激烈的利益冲突和力量博弈的结果。因而，治理机制化既是治理理念和治理制度安排落实为行为的关键步骤，也是治理生活方式养成的重要途径。

3.治理的有效性是保证。

基层治理的制度安排与运行机制的评价还需从有效性的角度加以考察，以此来衡量制度设计与机制设置同现实环境的匹配程度。因为有效的治理才能达成治理目标，才能为治理运转起来提供持续动力和支撑条件。治理的有效性集中体现在制度绩效是否达到预期，以及机制运行是否顺畅两个方面。一方面，对制度绩效的衡量可以从制度产生的效益来看，如经济增长、公共物品与公共服务的供给、公平分配等。此外，治理的有效性也可以借助“建设幸福广东评价指标体系框架”中的量化指标来衡量。另一方面，运行机制的顺畅性则可以从运行时间和运作阻力来衡量，运作时间越长、运作阻力越小则说明运行机制越顺畅，其有效性也就越高，若运作时间短、运行阻力大则说明运行机制不顺畅。因此，综合制度绩效与运行顺畅两个方面的情况，可以综合性地体现出治理的有效性情况。