政府责任视角下 流浪儿童社会救助机制的构建与完善

摘 要：儿童应该是社会一切福祉的最先享受者，一切灾难的最后蒙受者。目前，我国的流浪儿童数量庞大，生存状况恶劣，基本权益难以得到有效保障。从现状和实践来看，我国对流浪儿童的救助工作严重滞后，救助机制尚不健全。为此，迫切需要围绕流浪儿童救助工作，建立和完善政府主导机制、法律保障机制、早期干预机制和多元化救助机制。

关键词：政府责任;流浪儿童;身心健康;救助机制;完善

基金项目：国家社科基金一般项目“西部地区承接产业转移与促进就业增长互动机制研究”（14BJL097）。

作者简介：安锦（1978-），男，山西大同人，内蒙古财经大学财税学院副教授，硕士生导师，武汉大学公共管理博士，研究方向：公共经济与公共政策、就业与社会保障、产业经济研究。

一、我国流浪儿童的生存现状

“流浪儿童”按照居住方式可划分为Children on the street和Street children两类，这是国际上普遍的划分方法。前者被称为不完全流浪，即白天在外，晚上回家;后者被称为完全流浪，即居住在街头，无家可归。我国流浪儿童的生存现状具有以下三个特点：

2.生存状况恶劣，身心健康损害严重。流浪儿童居无定所，食无定时。他们一般在街头、公园、火车站、工地、菜市场、桥下等地方居住，主要靠乞讨为生，衣衫褴褛，有的捡垃圾、做廉价小工。他们都没有接受义务教育和计划免疫，患传染病的风险很高。流浪儿童被歧视、辱骂和驱赶是常态，有的甚至受到身体上的虐待，女童和残疾儿童尤其如此。可想而知，撒谎、欺骗、偷盗、打架骂人、不信任或仇恨成年人、怨恨社会等行为。性格孤僻、自闭、自私、自卑、戒备心强等心理问题往往伴随着他们的成长，他们的身心健康受到了极大损害。

3.基本权益难以保障。乞讨是流浪儿童的主要谋生手段，约占90%以上，但有绝大多数流浪儿童的乞讨是假的，受到不法分子的指使和利用，进行“职业化”乞讨。这些所谓的“父母”暗中操控儿童乞讨、残疾青少年沿街乞讨、“母亲”怀抱婴儿当街乞讨、故意致残儿童强迫乞讨、谎称家里灾荒或亲属绝症跪街乞讨、街头表演乞讨等。更有甚者，一些流浪儿童还被成人利用从事盗窃、抢劫等违法犯罪活动。

二、流浪儿童社会救助的困境

1.政府救助机构规模小，救助职能单一。我国目前救助机构每年最多可救助流浪儿童10万人左右，与每年百万的流浪儿童相对比，救助规模与能力远远滞后于实际需求。流浪儿童救助中心一般隶属于救助管理站，独立性较差，资源较少。救助机构的职能单一，专业人才严重不足，缺乏相应的专业教师、心理医生和医护人员。简单粗糙的救助工作方法难以满足流浪儿童特殊群体的需要，甚至出现了虐待流浪儿童的现象。

流浪儿童救助中心基本救助流程图

3.法律机制不健全。目前我国还未出台专门的流浪儿童救助保护法，2006年修订的《未成年人保护法》对未成年人保护的相关规定不够清晰，并没有对剥夺监护权后未成年人如何安置做出明确规定。如果流浪未成年人不愿接受救助，法律法规是不允许强制救助的，这无形中增加了救助管理的难度。《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起开始施行，但效果有待在实践中进一步检视和完善。

4.社会参与不足，民间组织管理制度落后。现代社会的和谐依靠的是市场、社会、政府共治而后达到善治的结果。解决流浪儿童的问题更应该充分发挥非政府组织的民间社会力量。但是由于种种原因，我国的民间救助力量一直发展滞后。森森孤学院是四川男子姜林在重庆筹资成立的一家民间孤儿院，2010年因为“未经审批不合法”无奈解散。当地民政局和教委就注册一事互相推诿称不在各自的管辖范围。之所以出现“无章可循”的现象，根本原因在于政府担心民间组织因为管理制度的落后而产生谋利、虐待等负面影响，但这也导致政府自己做不好而又不让民间做的两难选择。

三、流浪儿童社会救助机制的构建与完善

3.构建家庭、社会、学校“三位一体”的早期干预机制。流浪儿童的失助源自家庭、社会、政府部门各个责任主体的角色失位。《农村留守流动儿童状况调查报告》显示，2008年全国农村留守儿童的总数约5800万人，近3成留守儿童家长外出务工年限在5年以上。从年幼起就和父母长期分离，多数留守儿童缺乏安全感，不愿与人交流，性格内向、胆小、自卑，甚至养成沉迷游戏、吸毒、赌博等恶习，最后走上违法犯罪道路。因此，作为孩子第一监护人的父母，要加强对子女的责任意识，尽可能抽出更多时间来关心孩子，教育孩子。社会方面，要全面落实城乡低保、孤儿保障、临时救助、医疗救助等社会保障制度，切实帮助困境儿童及其家庭解决实际生活困难。加强社区、居（村）委会对流浪儿童的帮教和源头预防。学校也应像欧美发达国家那样，构建针对儿童辍学的一系列应急措施，校方安排专人详查，摸清孩童去向，避免其逃学、辍学或者被不法分子利用。为了防止重复流浪，对这些“问题”少年儿童的救助期限应以流浪儿找到监护人为限，并将救助与教育相结合，通过开设思想品德课、法制课、心理课、文化课，对流浪少年儿童进行心理、品行矫治并保障他们的受教育权。同时，鼓励社会各界以“双休日父母”、志愿教师和捐款捐物等多种形式参与流浪儿童救助工作。

4.建构多元化的城市社会救助机制。流浪儿童社会救助是一个系统工程，牵涉到前期的预防、具体的救助行为、妥善安置、教育和矫治回归等各个方面，需要政府、救助机构、学校、社区、家庭等各方协同共进。这就需要明确各方责任和各自权利，形成一个整体的救助网络对流浪儿童进行全方位的救助，从而使他们回归主流社会时实现真正的心理、人格回归。多元主体共同参与社会管理是一种全新的决策和治理机制，即政府、公众、专家、新闻媒体、企事业单位、社会组织、人民团体等社会各主体共同讨论、共同协商、共同决策社会公共事务，政府敞开民众表达的大门，民众畅所欲言，为政府献计献策。这是一种参与式民主，其核心价值在于使政府与民众关系得到持续良性发展，达到最佳和谐状态，以实现政府对社会的良好治理，最终实现善治。

目前，我国社会救助的民间组织比较欠缺，没有出现一个像样的龙头性组织，也没有发达国家和地区具备的儿童保护组织和专业的工作人员，尚不具备社工及时发现问题的机制，往往是在孩子已经到流浪的地步才开始想办法。广义的流浪儿童社会救助是指基于人道主义和社会公平，政府、企业、非政府非营利组织以及公民个人等为流浪儿童提供包括基本物质、心理健康、受教育、回归与发展等需求在内的多种需求。社会救助是现代社会保障体系的最后一道安全网，是维护社会底线公平的一种制度安排，也是维护社会弱势群体生存权的最基本要求。在我国，流浪儿童社会救助制度应发挥政府的主导作用，同时，大力支持和引导民间的救助力量，发挥民间社会组织扎根于社区的优势，实现对流浪儿童的全方位救助。