试论《意见》对我国档案工作体制的科学发展

摘要：《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》在更加全面、注重源头、适应新形势的需要等三个方面对我国档案工作体制进行了完善。新体制的实施需要加强宣传、档案行政管理部门要起好承上启下的桥梁作用、要协调好各种关系。

关键词：档案工作;体制;科学发展

1我国档案工作体制的形成及演变概况

通过对《当代中国的档案事业》的浏览和当前情况的分析，对我国档案工作体制的形成及演变可以做出如下概要勾勒：

1959年1月7日，中共中央发出的《关于统一管理党、政档案工作的通知》指出：“各级档案管理机构既是党的机构，又是政府机构;为了加强党对档案工作的领导，应规定各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导……”[4]

1.3从管理对象上看，逐步充实

1.3.1从党、政档案分开管理到党、政档案的集中管理。“1959年以前，中国共产党各级组织和政府、军队系统的档案工作，分别由中共中央办公厅秘书局档案处、国家档案局和军委办公厅档案处负责指导管理。”[7]中共中央于1959年1月7日发出《关于统一管理党、政档案工作的通知》，指出：“党的档案和政府、军队、群众团体以及企业、事业单位的档案都有不可分割的联系，而且各机关的档案都必须以党的方针政策为纲才好整理，因此，把党的档案工作和政府的档案工作统一起来是完全必要的。”[8]

原有的档案工作体制在我国档案事业的发展过程中产生过很好的作用，但也曾出现了多次的变化，这正说明体制对于档案事业建设的极端重要性。王刚同志也曾指出：“从我国的基本国情出发，建立有中国特色的档案工作体制，是档案事业发展的基本保障。”[10]目前我国已经进入全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的新时代。为了建设与之相适应的档案事业，就有必要对我国档案工作体制再次进行相应的完善。

2《意见》对我国档案工作体制的科学发展

档案工作体制是国家行政管理体制的重要组成部分，势必会随着我国行政管理体制的变化而采取相应的改变。面对我国社会发展和行政管理体制的变化等新形势，《意见》在第一部分第一条中指出“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制”。这一表述充分揭示了我国档案工作体制的内在含义和档案工作运行机制的本质要求，是对我国档案工作体制的科学发展，具体体现在以下几个方面：

2.1使我国档案工作体制更加全面。我国原有的档案工作体制，主要涉及两个方面：一是领导，即党和政府对档案事业的领导;二是归口管理，即由档案行政管理部门分级归口管理。其实，明确了领导和归口部门还只是事物的一个方面，而要达到科学管理档案事业的目的，还必须有一套符合统一领导分级管理的组织措施。其中一方面需要通过设置各级档案行政和事业机构来健全管理体系;另一个方面也十分需要档案机构以外的各级、各类组织以及个人的参与。

以往在大量没有设置专门档案机构的单位，往往由于没有意识到档案事业是一项很重要的社会公共事业，所以，做好本单位档案工作的难度可想而知。现在提出了“各方面共同参与”的要求，就是要各单位树立起档案工作是贯穿于我国社会主义“五位一体”建设中的一项重要的社会事业，只有各方面的积极参与，才能建设好中国特色的档案事业。

2.3适应了新形势的需要。从社会大环境因素来看，国家经济体制改革、政治体制改革和历史文化传统等都会对档案工作体制产生一定影响。

2.3.1随着我国政治体制改革的深入，各级政府正在向法制政府、服务型政府蜕变，政府的各项管理职能已经发生了很大的变化，传统的档案工作体制遇到了前所未有的挑战和机遇。

2.3.2随着经济体制改革的完善，社会组织尤其是企业对于行政管理的依赖性越发减弱。进入社会主义市场经济以后，面对多种所有制经济共同发展，档案所有制结构也相应复杂多样，加上企业自主权的增强，我们原先的党政领导和档案主管部门就显得鞭长莫及。目前我们对转制企业和民营企业档案工作的监督和指导已经成为一个比较突出的薄弱环节，具体表现为：一是靠不上去，二是管不过来。所以必须寻求社会各方面引起反馈的机制，只有当各方面具有参与的姿态，加上档案部门的监督和指导，档案工作才有可能得以健康、持续地发展。

2.3.3我国文化建设的影响。党的十七大报告指出：“文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。”我国文化建设的发展对档案事业建设提出了新的更高的要求。

3认真落实档案工作体制，推进档案事业科学发展

3.1加强宣传。要想大力加强对《意见》的贯彻实施，首先需要的就是档案部门会同党、政有关部门加强宣传，使《意见》深入人心。通过有效的宣传，使得各方面真正认识到档案工作是一项十分重要的社会公共事业，从而积极主动地参与进来。

根据以往的经验教训，在对《意见》的宣传方面，我们更需要注重的是对社会各界的宣传。为此，我们要注意在宣传对象上以业内和公众相结合，并以向公众宣传为突破口;在宣传形式上以“大呼隆”的造势与可事后再次复读式的宣传相结合，并以可复读式宣传为重点。尤其重要的是要将《意见》的宣传争取进入各级党校的干部培训内容，由于进入各级党校培训的基本都是科级以上干部及后备干部，他们既是档案的主要形成者，又是利用者，所以强化这部分人员的档案意识具有双重意义。

3.2档案行政管理部门起好承上启下的桥梁作用。档案行政管理部门是执行档案工作体制的关键。从原先在档案管理体制中“归口管理”的实施上存在的阻力和遗留下来的问题来看，要想使新的体制得以全面实施，各级档案行政管理部门的作用十分重要，任务自然也非常艰巨。

先看“党委和政府领导”，这是我国档案事业发展的一贯体制。只是这个双重领导在不同时期出现了侧重点的不同，有时是侧重政府领导列入政府序列，有时是侧重党委领导归口党委系统管理。对此，档案行政管理部门自身要有比较清醒的认识，即一是不管侧重于党、政任何一方领导，我国档案事业终究是党和政府共同领导;二是档案行政管理部门不管列入党委还是政府序列，都要承担依法行政监督和有效保管利用两大职能。

再看“各方面共同参与”，这是我国档案事业的基础，没有各方面的共同参与，档案馆的档案资源就会成为无源之水。而“各方面共同参与”在不同时期、不同地区又存在着很大的差别，这就又回到了档案部门的身上，即要坚持以法治档和强化监督指导。

3.3要协调好各种关系

二是人事档案。依据《中共中央组织部、国家档案局关于印发〈干部档案工作条例〉的通知》（组通字[1991]13号）第四条规定，“干部档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由干部主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导”;第四十条又明确，“本条例由中央组织部主管干部档案工作的部门负责解释”。[11]由此形成的我国干部人事档案管理体系的现状是：区县一级以上的干部档案都由党委的组织部门管理，从未纳入档案行政管理部门的归口管理，甚至在档案系列的职称评定上也将其排除在外;企业事业单位管理的干部、职工档案在企业转制过程中一度出现失控现象;学校管理的学生档案时有遗失发生;人才交流中心管理的各类人才档案，在收取代管费时，由于实行的是一种经济委托的契约式管理，状况尚可，但随着人事档案代管费的取消，成为一项社会服务性工作后，情况也将难以预料。

三是直属部门的档案。有的是历来属于直属的部门，如银行、气象等;有的是近年来转为直属的，如工商、税务、公安等。这些部门的档案工作随着其被列入直属时间的延长，同级档案行政管理部门对其进行的监督指导便逐步呈减弱的趋势，有的甚至已经脱钩。但由于这些部门形成和保管的是反映本地区某一方面发展历史的原始记录，其档案并不宜于向上一级的专业或部门档案馆移交。所以有必要依据新的档案工作体制，将其重新纳入同级档案行政管理部门的归口负责。

当然，以上这些关系的理顺，需要由国家档案局从国家层面开始着手理顺，实现各种档案都归口到档案行政管理部门管理，才能收到良好的效果。具体的方法可依照《意见》第一部分第三条关于“有条件的国家综合档案馆要通过整合档案目录、档案信息、档案实体和设置分馆等形式，整合本级其他专业档案馆的档案资源。各级专业档案馆接受同级档案行政管理部门的监督指导”的精神，结合各地实际情况灵活掌握。

我们期望，通过新的档案工作体制的贯彻实施，真正形成各级党委和政府重视支持、各级档案行政管理部门认真履职、社会各方面广泛参与的良好局面，在全国上下形成人人重视档案、人人支持档案工作的良好社会氛围。