澳大利亚对非援助初探

[摘 要]澳大利亚对非援助是澳非关系的重要方面，由于地缘政治因素及澳大利亚的战略利益重要性所致，对非援助具有起步晚、区域性、操作性强的特点，但实施效果明显，基本符合其对外战略利益。

[关键词]澳大利亚；非洲；援助

一、引言

澳大利亚独占一块大陆，是南半球重要的发达国家，而非洲是世界上最不发达的大陆。长期以来，由于国际环境、澳大利亚对外政策和非洲自身的发展问题等多种原因，澳非关系不仅为政界所轻视，学术界对这个环印度洋的大双边关系也缺乏足够的重视。

关于对外援助对象，澳大利亚一直重视南太平洋地区（巴布亚新几内亚）和东南亚地区。

（3）实际上，非洲也是澳大利亚的援助对象，是澳非关系的重要组成部分。

（4）澳大利亚反种族歧视的坚定立场在非洲国家中树立了良好的国际形象，非洲国家也希望澳大利亚在非洲的发展以及人道主义援助方面发挥积极作用。

（5）本文就对澳大利亚援非政策的概况和基本运行效果进行初步探讨和评析。

二、对非援助的缘起和机构变革

澳大利亚系统的对外援助政策应当追溯到1950年的《科伦坡计划》。由于国际冷战背景下意识形态对抗的需要，澳认为贫穷、落后和愚昧的亚洲会有利于共产主义的传播，主张向南亚和东南亚国家提供各类经济援助。澳把这个高经济援助指标的计划锁定在国际两极格局中，并和自身在亚太的安全联系起来，故而对非援助的重视程度远不及其对太平洋岛国和亚洲国家的援助。然而，对非援助就是在这样的背景下逐渐发展起来的。到1968年，澳“接受了来自非洲、亚洲和太平洋地区的由科伦坡计划资助的9400名学生和受训人员”

（6）。

澳大利亚负责对外援助和合作的政府部门是澳大利亚国际发展署。该机构起源于从1946年起澳大利亚开展的对巴布亚新几内亚的援助，各个政府相关的执行部门归并职能，于1974年成立了澳大利亚发展援助署，到1976年，机构更名为澳大利亚发展援助局，并成为外交部的一个分局，1987年更名为澳大利亚国际发展援助局后在1995年正式定名为现在的澳大利亚国际发展署。

（7）

三、对非援助的宏观状况

相对而言，非洲并不是澳大利亚的主要对外援助对象。从2000年到2008年，对非援助在澳大利亚对外援助中的平均比例仅有5%

（8），2008至2009年度，非洲在澳大利亚的发展援助中的比例仅占3%

（9），关注的焦点始终是其所处的亚洲太平洋地区，巴布亚新几内亚是重点中的重点。

澳大利亚在非洲的受援国集中在印度洋西岸的非洲东部和南部。2003年到2007年，澳大利亚在非洲的援助目标国从南向北依次是南非、莱索托、斯威士兰、莫桑比克、赞比亚、马拉维、坦桑尼亚、肯尼亚和乌干达。其中除了莫桑比克官方语言是葡萄牙语外，其余国家官方语言均是英语。这些国家都濒临或靠近印度洋，值得一提的是澳大利亚近十年来一直没有援助印度洋中以法语为官方语言的马达加斯加。除了这些国家之外，非洲其余国家实际上有很多都接受到了澳大利亚援助，因为他们可以获得澳大利亚国际发展署的非政府组织合作项目和人道主义援助。另外，在官方的数据统计上，澳大利亚把非洲分为撒哈拉以南的非洲和北非

（10），撒哈拉以南的非洲是援助目标的重点。

四、对非援助的具体领域

正是因为援助总量有限，澳大利亚政府才特别注意援助的实效，援助的领域成了关注的重点，总体上呈现避硬就软的特点。以2008年为例，澳大利亚的官方发展援助承诺中32.5%投入到了社会基础设施和服务领域，详细情况见下表：

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表中的信息是很明显的，社会基础设施及服务是澳大利亚的重点援助领域，每年都占其援助的很大比例，其中教育领域是重点中重点，是每年的年度执行报告中最稳定的援助项目，其中又以志愿者服务为主要形式，而像水资源供应及公共卫生等的硬件基础设施并不是历次援助的重点。

五、对非援助存在的问题

关于对非援助的效果，下面的这种情况十分常见并且很难避免。由于收入不高而且地位低下，马拉维人大都不愿从事教师这一职业。马拉维的普通教育工作不得不常年依赖美国志愿者的帮助，而那些受过教育的马拉维人也大都在随后走上移民道路。马拉维大学成立后，师资力量更多地依赖外来教师。但外籍教员的援助却从此变成无限期的任务，因为极少马拉维人可以替换他们的工作。马拉维从事医科教育的教师同样依赖外国援助，而这些援教者辛苦培养出来的本地护士和医务人员却大都流向了英国、澳大利亚和美国，这种情况意味着马拉维永远需要“进口”医务工作者。

（18）“外国人来了，本国人走了。”不但毫无改善，反而呈下降趋势的援助效果让曾经在马拉维援教的美国作家保罗・泰鲁怀疑和哀叹：“援助，对非洲来说，弊大于利。”

近年来中非关系的持续升温也引起了西方国家的忧虑。许多西方媒体一听说温家宝总理向非洲承诺巨额优惠贷款后，纷纷撰文批驳中国这种做法，各种诬蔑与不实之词一时满天飞。老生常谈的有美国《华盛顿邮报》，提到中国向非洲贷款，是出于“石油和矿产掠夺”的私心，诬蔑中国的无私援助是有政治条件的。持怀疑态度的还有澳大利亚ABC电视台，以“中国在非洲扩张它的软实力”为题撰文，对中国的巨额贷款进行大肆批驳，称中国做的这一切实际上就是为了巩固自己在非洲的方方面面的影响力。

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六、余论

不论如何，由于地缘政治因素及澳大利亚的战略利益重要性所致，对非援助具有起步晚、区域性、操作性强的特点，但实施效果明显，基本符合澳大利亚的对外战略利益。同其他西方国家一样，澳大利亚也对中国近年来的对非援助表现出忧虑的态度，但中非友好合作、中澳关系及澳非关系的良性发展是这个大三角关系的主流。

作为对非援助总量相对较少的国家，澳大利亚同其他的援助伙伴如非政府组织等紧密合作，避免重复援助，减少需与多边机构协作的受援国的行政负担。然而澳大利亚作为发展援助委员会的成员之一，仍是世界上重要的对外援助大国，为全球事业的发展做出了一定的贡献，其援助及经验也值得中国参考。