政府在新型城镇化进程中的职能定位研究

【摘 要】我国新型城镇化的健康有序发展需要政府的有限指导和干预，政府应将其职能主要定位在：为新型城镇化制定战略目标，提供战略保障；科学制定新型城镇化发展规划，加强监管；提供农村公共产品，加快基础设施建设；配套制度的改革等方面。

【关键词】新型城镇化；政府；职能定位

随着我国传统城镇化的快速发展，一些问题相伴而生：人口城镇化止步不前，半城镇化现象严重；大中小城市发展不均衡，城乡差距持续扩大；土地资源浪费、环境污染严重；出现大量贫民窟和鬼城，城市病现象犹存。在我国传统城镇化进程中，政府不仅是城市资源的主要配置者，而且是城镇化发展过程中有效体制的制定者。因此，政府职能的越位、错位和缺位是上述问题产生的根本原因。例如，在传统城镇化进程中，政府片面追求城镇GDP的增长和自身的政绩和利益；忽视了社会管理与服务职能；对资源利用粗放等。

党在第十八次全国代表大会中，明确提出了“新型城镇化”的理念，新型城镇化更加注重提高城镇化质量，强调人口、资源环境的协调发展。政府也应从全面主导转向有限主导，弱化其经济管理职能，为老百姓提供公共服务，充实其社会服务职能，并合理放权于市场和社会，在市场失灵的情况下适当进行宏观调控。新型城镇化要求政府应将其主要职能定位在以下几点：

一、为新型城镇化制定战略目标，提供战略保障

城镇化是在市场经济条件下，随着工业化进程的加快和社会经济的快速发展，自然产生的一个历史过程。城镇化发展要以当地经济发展为依据，是整体的、系统的城镇化，需要人的城镇化和其他各种社会资源的共同发展。政府应全面借鉴国外城镇化发展经验、遵循国内城镇化发展的规律；坚持人文、经济与环境和谐发展的原则；充分考虑农民的意愿，以农民利益最大化为出发点；充分依靠市场机制的力量选择制定适合本地区实际情况的城镇化发展战略，着力发展有地方特色的城镇化建设，以推进城乡一体化发展。

二、科学制定新型城镇化发展规划，加强监管

一个科学的、充分符合城镇实际发展状况的建设规划是政府进行城镇管理的基本依据，是政府对城镇空间资源进行优化配置、合理布局城市空间结构的重要手段。它有助于提高城镇化的质量和水平，弥补市场机制在城市空间资源配置上的不足，引导城镇化合理、健康发展。政府应结合当地的地理位置、自然资源优势、人口状况、经济发展水平等相关因素，具体问题具体分析，因地制宜，制定出充分符合该地区实际的城镇规划方案；对城镇的空间结构合理布局，杜绝不顾实际地大搞形象工程的现象；同时政府要加强对城镇规划实施的监管，严格按照城市规划进行农村建设用地整理，提高土地的集约利用水平，保护农村耕地。

三、提供农村公共产品，加快基础设施建设

政府作为农村公共产品的供给主体，应打破城乡公共产品供给的二元结构，完善农村公共产品的供给结构，提高农村公共产品供给的数量和质量，解决农村公共产品供给不足与农民日益增长的公共产品需求的矛盾。这不仅为城镇化发展奠定了坚实的物质基础，而且对促进我国城乡统筹发展、新型城镇化建设以及社会主义新农村建设有重大意义。政府应加大对城镇基础设施建设的投资，另外还包括城镇公交系统、公共服务设施条件等，扩大城市的容量和规模。在资金方面，政府应该适度提高地方税收收入和财政支出中用于城市基础设施建设的资金比重；吸引社会资金投资基础设施建设，逐渐形成多元化投资主体状态。在管理方面，政府基础设施负责部门应明确其管理职能，相对集中城市基础设施建设的管理决策权，严格制定城市基础设施建设计划，规范基础设施建设的实施过程，使城镇基础设施的建设更加科学化、合理化。

四、配套制度的改革，推动新型城镇化发展

政府应继续贯彻落实中央相关政策，大力推进有利新型城镇化发展的户籍制度改革。政府相关部门应取消限制农民进城落户的不合理政策和收费，简化户口审批程序，降低农民进城入户的条件；逐步建立城乡一体化的户籍管理制度；在住房、子女就学、劳动就业、社会保障等方面政府应公平对待进城农民与原有的城镇居民，逐渐淡化城市居民对农民临时户口的歧视，避免出现一些社会问题，以保证社会稳定；对已取得城镇户口的农民的土地承包使用权在他们的就业和收人都相对稳定后再做处理，提高农民进城的积极性，减少农民的顾虑。

政府应推进土地制度改革，完善土地产权制度，解决好农村土地产权的主体不清晰、重叠等问题。实现土地征用的公开化，民主化，让征地走向市场，完善征地补偿方式，使补偿方式多样化，以土地的市场价值衡量给予农民的补偿。建立具有约束力的土地收益分配机制以及相关的法律法规，切实维护农民切身利益，避免农民集体上访或者是群体性事件发生。政府应根据城镇化发展的现实状况，积极调整城乡建设用地布局，最大限度开发利用现有土地，促进土地利用综合效率的提高。

改革和完善社会保障制度，顺利推进农村城镇化，是政府应尽的职责。政府应建立中小城镇的社会保险制度，主要包括失业保险、医疗保险、养老保险。将小城镇的社会保险制度逐步融入到现有的社会保障体系中，努力扩大城镇农民工社保覆盖率，实行社会统筹、企业补助保险、个人储蓄账户相结合的体制，建立结构更加层次化、资金来源渠道更加多样化、服务范围更加一体化的社会保障制度。完善社会对农民工基本公共服务的政策，建立城乡统一的公共就业服务体系，为已经进城落户的农民提供最低生活保障，并尽快拓展其范围。